我国自然垄断与反垄断法规制

四、我国自然垄断与反垄断法规制

新中国建立后，我国实行的是计划经济体制，人们的衣食住行都纳入了政府计划的行列。在这种大环境下，对自然垄断行业实行的也是由政府直接投资、垄断经营、政企高度统一的政府管制体制。从历史角度看，这种政企合一集中式的规制体制在建国后的一定时期内，在集中大量资金投资建设自然垄断行业方面曾发挥了相当大的作用。但是，随着我国市场经济的发展和技术的进步，这种规制体制的弊端就日益明显。

20世纪90年代，我国开始建立有中国特色的社会主义市场经济体制，各自然垄断行业也有相应的改革。如随着电信业需求的快速增长，对广大消费者的影响最大，电信业自然成为垄断行业改革的先行者。在1993年之前，中国电信业一直都是由邮电部门一家垄断，但现在已经形成五大运营商加一个中国卫通的“五加一”格局，即中国电信、中国网通、移动、联通、铁通外加中国卫星通信公司。又如电力部门的改革，1997年初成立的国家电力公司承担国有资产的经营职能、企业经营管理职能和国有资产的保值增值责任。1997年以后，以国家电力公司为首曾经推动了“政企分开、省为实体”、“厂网分开、竞价上网”的电力改革。2002年，原国家电力公司又被撤销，组建国家电监会、两大电网公司和五大发电集团。2000年3月，当时的铁道部部长傅志寰宣布，铁道部已经确定了“政企分开、网运分离、引入竞争、加强监管”的改革总体思路。当年10月，铁道部在昆明、呼和浩特、柳州和南昌4个直管站段的铁路局开始组建客运公司的试点；2000年12月，又在广铁集团公司组建了客运公司。之后，在全国14个铁路局推开。2001年4月，民航总局召开民航直属企业改革重组动员大会，民航业的改革正式进入民航管理体制改革的攻坚阶段。2002年，中国民航九大航空公司合并为中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司三大航空集团。2002年10月11日，这三大航空运输集团和中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航空器材进出口集团公司三大航空服务保障集团在京宣告成立。至此，民航重组尘埃落定，民航总局和六大航空集团彻底脱钩。

诚然，自然垄断会带来不少收益，我国自然垄断行业的收益主要表现在防止了企业过度竞争和重复建设，避免了不必要的经济损失；促进了规模经济和范围经济，降低了生产成本，提高了企业的经济效率；能更好地保证商品和服务的有效供给。但是，由于相关法律制度建设的滞后，我国自然垄断行业仍存在诸多问题，解决这些问题的有效措施之一便是我国《反垄断法》的制定。

我国对自然垄断的规制早在1993年9月2日通过的《中华人民共和国反不正当竞争法》中就有规定。该法第6条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”第23条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争的，省级或者设区的市的监督检查部门应当责令停止违法行为，可以根据情节处以5万元以上20万元以下的罚款。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。”同年12月9日，依据《反不正当竞争法》的上述规定，国家工商行政管理总局发布了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》，作为与《反不正当竞争法》第6条、第23条配套的规章。该《规定》的第4条列举了公用企业在市场交易中，不得实施的几种限制竞争行为。

但是，在《反不正当竞争法》中规定垄断行为，毕竟有点名不正言不顺。再者，《反不正当竞争法》第6条是在公用企业依法具有独占地位的前提下的规定，不能适应公用企业领域引入竞争后，建立与维护自由、公平、有效竞争秩序的需要。因此，作为反垄断法适用除外的一部分，自然垄断行业只能由《中华人民共和国反垄断法》予以规定。为此，我国《反垄断法》第7条规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。前款规定行业的经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。”