我国的反垄断法与行政性垄断

为了与国际市场接轨，预防和制止垄断行为，维护市场竞争秩序，促进市场经济体制进一步完善，我国于2007年以立法形式通过了《反垄断法》，并予次年正式实施。这部《反垄断法》吸收了国际反垄断法一些有益经验，在总体框架和内容上与大多数国家反垄断法基本一致，同时也立足国情，反映了中国目前经济发展阶段和水平。参照国际通行做法，该法规制的不是垄断状态，而是垄断行为，包括经营者达成垄断协议（例如达成固定价格、限制产量、划分市场以及串通招投标协议等），拒绝交易、强制交易、搭售、差别价格待遇等行为。同时，这部《反垄断法》也禁止行政机关和公共组织滥用行政权力限定交易、妨碍商品流通，限制招投标、限制跨地区投资经营等排除、限制竞争的行为。应当说，这部《反垄断法》的颁布与实施，有助于遏制经济生活中各种垄断行为，为建立和完善统一、开放、竞争有序的市场体系奠定了一定的法律基础，对于增强企业对市场竞争规则的认知能力，增强消费者对竞争文化的认同，增强政府对市场经济法则的理解，都是一个有力推动。

然而，该法也存在一定局限性，特别是对国有垄断企业的规制还很不够，对管制行业（如银行、电力、电信等）和寡头企业（如石油企业、烟草经营企业）的反垄断法的适用问题及一些关系问题未作出明确规定。这表明，中国反垄断和竞争政策体系的建设还需要有一个过程，还有相当长的路要走。

目前，我国反垄断任务中最为艰巨的是反行政性垄断。上面说过，垄断分为自然垄断、经济性垄断和行政性垄断三大类。一般来说，自然垄断和经济性垄断只要不对市场公平性构成威胁，可以为国家和社会认可，只有当这些垄断妨碍竞争，损害其他企业和消费者利益时，才有必要进行规制。这是各市场经济国家制定《反垄断法》的主旨。而目前我国反垄断任务更为艰巨的是反行政性垄断。为什么？由于我国正处于计划经济向社会主义市场经济转轨的特殊时期，与其他国家常见的经济垄断相比，我国行政性垄断更为普遍，对市场竞争危害性也更大。所谓行政性垄断，是指各级政府及其所属机构运用行政权力，实质性地干涉、限制或消除市场竞争的行为。当前行政性垄断主要有三种情况。第一种情况是一些产业领域改革不到位，原有的国有垄断没有打破，竞争局面尚未形成，如能源、电信、金融等重点或基础产业领域，即使形成若干竞争主体，只是形式上的变化，真正竞争格局并未形成，而铁路、邮政等领域，国有独家垄断局面尚未改变或刚开始要改变。第二种情况是一些地方政府利用行政权力搞地方保护，阻挠统一市场形成。第三种情况是政府行业主管部门或行业协会运用行政权力，限制价格竞争和产量竞争。行政性垄断是对当前市场竞争最大的制约。因此，把行政性垄断纳入《反垄断法》是完全必要的。但要根本解决行政性垄断问题，需要靠进一步深化改革，特别是加大对垄断行业的改革力度，凡适合市场竞争的，都要打破垄断，引入竞争。同时要合理界定政府职能，改革政府管理体制，规范政府行为，从源头上治理行政性垄断问题。

值得注意的是，这些年来现实生活中的行政性垄断经多年整治，非但没有得到有效遏制，反而有变本加厉、日益严重的趋势。一个突出的表现是，石油、煤炭、钢铁等垄断程度原本就很高的资源性、基础性行业，近年来进一步提高了准入门槛，实施强制合并，排斥中小企业和民营企业竞争，向大型国有企业集中，这就是所谓“再国有化”。这样做的理由大约有：国有企业可提升企业竞争力，可防止资源乱砍乱采，可防范生产事故，可维护国家经济安全。实际上，所有这些问题都应当通过市场有效竞争和国家监管来实现，而不是靠“再国有化”来解决。其实，这些问题的发生，与企业大小及所有制并无必然联系。现在，国务院作出了鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干规定，也鼓励民间资本进入一些垄断行业，但这些规定能产生多少效果，有待事实检验。