国家和政府的承认

第四节　国家和政府的承认

在国际社会的发展过程中，新国家和新政府是时有出现的，这就产生了国际法上对新国家和新政府的承认问题。

一、概述

(一)承认的概念

国际法上的承认是指既存国家以一定的方式对新国家、新政府出现这一事实的确认，并表明愿意与之建立正式外交关系的国家行为。现代国际法上承认的对象除了上述新国家和新政府外，还包括交战团体和叛乱团体；承认的主体一般是既存国家，有时还包括既存的政府间国际组织^[7]。承认作为国际法上的一项重要制度，具有以下特征：

首先，既存国家对新国家或新政府，是否承认，何时承认，以何种方式承认，完全由其自由决定，无须征得对方同意。所以，承认是承认主体的单方面行为。一国对新国家或新政府的承认，主要是从本国利益出发，基于政治上的考虑，并非其应承担的国际法义务。

其次，承认具有两方面的含义。一是事实上的确认，二是愿意发展外交关系。实践中，宣告承认后往往着手开始建立外交关系，但是承认并不意味着一定要建交，仅仅是表达了一种建交的愿望，建交还是要由国家间通过协议进行。承认是一种单方面行为，而建交则是双方行为；承认不可撤销，而外交关系却可以断绝，当然断交也不能取消承认的效果。

再次，承认既是政治行为也是法律行为。承认并非承认者的法律义务，承认者是否承认，何时承认，完全基于政治上的考虑而决定。从这个意义上说，承认是一种政治行为。但是承认一经作出，会引起一系列的法律后果，直接影响承认者和被承认者间的权利义务关系。所以，承认又是一种法律行为。

最后，国际法上的承认按照承认对象的不同可以分为对国家的承认、对政府的承认、对交战团体和叛乱团体的承认，实践中出现最多的则是前两种。

(二)承认的方式

从国际实践来看，无论是对国家的承认还是对政府的承认，其方式可做如下分类：

1.明示承认和默示承认

明示承认是一种直接的、明文表示的承认，承认者往往通过照会、声明、函电或缔结条约等形式表示承认。

默示承认则是一种间接的、通过某种行为表示的承认，具体形式包括：承认者与被承认者建立正式的外交关系和领事关系、缔结正式的政治性条约、正式投票支持被承认者参加政府间的国际组织等。但是承认者与被承认者仅仅参加同一国际会议或者同为某一国际组织成员的行为，并不构成默示的承认。

2.法律上的承认和事实上的承认

法律上的承认也称“正式承认”，是指承认方给予被承认方一种表示愿意与之全面交往的永久的正式承认。这种承认不可撤销，会产生全面而广泛的法律效果。国际法上的承认除了特别说明的，一般都是法律上的承认。

事实上的承认又称“非正式承认”，是指承认方给予被承认方一种愿意与之进行某种交往的暂时和非正式承认。这种承认是不完全的、临时的、可撤销的，是在承认者不愿意与被承认方进行全面交往的情况下采用的。这种承认只引发一定范围内的经济及其他事务性关系而不涉及政治外交关系。

二、对国家的承认

(一)国家承认的概念与情势

对国家的承认又称国家承认，一般是指既存国家和国际组织对新国家存在这一事实以一定方式表示接受，并表示愿意视其为国家而与之交往的行为。国家承认即为对新国家的承认，而新国家的出现，主要有以下几种情况：

1.独立

这是指殖民地或争取独立的民族独立建立起新国家。“二战”之后，国际社会出现了一批这样的新国家，尤以20世纪60—70年代为甚。

2.合并

两个或两个以上的国家合并为一个新国家。比较典型的如1990年10月，德意志联邦共和国与德意志民主共和国的合并。

3.分立

分立称为分裂，指一个国家分解为两个或多个新国家而母国不再存在。例如1992年南斯拉夫社会主义联邦共和国解体，2006年塞尔维亚和黑山的分立。

4.分离

一国的一部分或几部分从该国分离出去成立一个新国家，母国还存在。例如1971年东巴基斯坦从巴基斯坦分离出去成立孟加拉国，而母国巴基斯坦还存在。对分离出来的新国家的承认要慎重，如果过早承认则有干涉母国内政之嫌，印度在1971年对孟加拉的承认就被国际社会普遍认为属于过早承认的典型。

(二)国家承认的性质

关于国家承认的性质，国际法学界一直存在两种学说：“构成说”和“宣告说”。

构成说认为，承认可以创造新国家的法律人格，新国家只有经过承认，才能成为国际法主体；否则即使完全符合国际法主体的条件，也不是国际法主体。这种学说主要流行于19世纪^[8]，却有着无法避免的理论缺陷。我们知道，新国家总是先于外国的承认而实际存在的，并不是在承认后才被创造出来。一个实体，只要满足了国家的构成要素即构成国家，它一经产生，就享有主权和其他基本权利，能够参与国际关系并承担国际法义务，就是国际法主体。如果依构成说来推论，就会出现一个自相矛盾的结果：一个新国家由于被某些既存国家所承认，同时却又不被另一些既存国家承认，这样它既是国际法主体，同时又不是国际法主体，这种结果无疑是荒谬的。

宣告说则与构成说相反，它认为承认仅仅是一种宣告性的行为，只是对新国家存在这一既存事实的确认，国家的成立及国际法主体资格的取得，并不依赖于他国的承认。这种学说较为合理并且接近于现实，现已获得大多数学者的支持，也为多数国际条约和国际实践所接受。

根据宣告说，一个新国家即使未被承认，仍是国际法主体，并不能据此认为它同不承认它的国家完全没有关系，它可以与这些国家一起参加国际会议、成为同一国际组织的成员或者进行非正式的、事实上的交往。但在实践中，如果其他国家和国际组织没有承认新国家，新国家就难以和这些国家和国际组织进行实际的国际交往。因此，国家承认对于新国家的重要意义更多地体现在国际交往权的实现上。^[9]

三、对政府的承认

对政府的承认即为政府承认，一般是指既存国家或国际组织对他国新政府产生这一事实予以确认，表示愿意把该政府作为其国家的合法代表并与其进行正常交往的行为。

在国际实践中，各国正常的政府更迭，例如依宪法进行的正常的选举和换届，并不发生政府承认，只有一国由于剧烈的社会革命或政变而产生新政府才可能发生政府承认。一般认为，对新政府的承认应依据“有效统治原则”，即新政府必须有效控制本国领土并能在其控制的领土上有效地行使权力，各国才能予以承认。一国可以对新政府予以承认或不承认，但是绝不能利用承认干涉他国内政。

由于新国家出现时总是同时建立新政府，一般情况下，承认新国家的同时也就表示承认了新政府，反之也成立。然而，新政府的产生并不总是和新国家的出现联系在一起，如果既存国家的政府是由于革命或政变而更迭，就只涉及对新政府的承认问题。政府承认主要强调新政府具有代表国家的资格，而国家的国际法主体资格并不受政府更迭的影响。

(一)不承认原则

所谓“不承认原则”，它是指承认主体对于违反国际法基本原则造成的事实或情势不得予以承认，具体到国家承认和政府承认层面，则是指承认主体对违反国际法基本原则建立的政治实体不得予以承认。

根据国家主权原则，一个新国家或新政府出现后，既存国家是否承认是其主权范围内的事情，但是国家在某些情况下应承担不承认的义务。对于违反国际法基本原则，由外国武力建立起来的，或在外国武力支持下建立起来的傀儡政权，不论它是以国家还是政府的名义出现，都不应获得国际社会的承认。

不承认原则起源于美国国务卿史汀生于1932年给中日两国政府的照会^[10]，该照会声明“美国绝不承认损及中国主权独立或领土及行政完整等的任何情势、条约或协议；不承认采用与1928年《巴黎非战公约》及其义务相抵触之手段导致的任何情势、条约或协议”。美国的上述主张得到国际社会的广泛赞同，被称为“史汀生主义”，后为一系列国际文件和国家实践所接受，发展成为国际法上的不承认原则。

在国际实践中，不承认原则也得到了国家和国际组织的遵守和适用。1976年，南非建立所谓“特兰斯凯独立国家”，联合国大会认为所谓“特兰斯凯独立国家”是南非推行种族隔离政策的产物，要求各国政府“对所谓独立的特兰斯凯不给予任何形式的承认”。

(二)对中华人民共和国的承认问题

中华人民共和国的建立，从根本上改变了中国的社会制度和国家性质。但是从国际法的角度看，中华人民共和国的建立并没有改变中国的国际法主体资格，它既没有使原来的国际法主体——中国消失，也没有因此而增加另一个新的国际法主体，中华人民共和国中央政府是中国的新政府，需要其他国家承认其为中国的唯一合法代表。所以，对中华人民共和国的承认，实际上是对中华人民共和国中央政府的承认，属于对新政府的承认，而不是对新国家的承认。

中华人民共和国成立后，苏联于1949年10月2日表示承认新中国，是第一个承认新中国并与之建交的国家。1950年1月6日，英国政府宣布承认中华人民共和国，但是由于种种原因迟迟未与中国正式建立外交关系。瑞典于1950年1月14日承认新中国，1950年5月9日与中国正式建立外交关系，是第一个与中国建交的西方国家。法国戴高乐政府则于1964年1月27日和中国政府发表联合公报，宣布建立外交关系，法国承认中华人民共和国政府是中国唯一合法政府，成为第一个与中国建交的西方大国。