美国政策及立法的晚近发展

三、美国政策及立法的晚近发展

（一）介绍

晚近美国政府有关水下文化遗产的政策，与2006年前相比，没有明确的改变。对于2001年公约，美国政府依旧延续了此前的立场，其更倾向于采取通过小型多边协定、区域及双边协定及专门立法的方式来保护水下文化遗产。^[82]

立法上，美国立法的新发展表现为通过了《皇家邮轮泰坦尼克号海洋纪念碑保护法》。

2007年，美国国会为实施2004年美国、英国、法国和加拿大《关于皇家邮轮泰坦尼克号沉船的协定》，通过了《皇家邮轮泰坦尼克号海洋纪念碑保护法》（R.M.S.Titanic Maritime Memorial Preservation Act of 2007，以下简称泰坦尼克保护法）^[83]作为对1986年《皇家邮轮泰坦尼克号海洋纪念碑法》的修改。根据泰坦尼克号保护法的规定，其自通过之日起生效。

泰坦尼克号保护法在《皇家邮轮泰坦尼克号海洋纪念碑法》共8个条文的基础上修改并扩展到21个条文，后者各条名称依序为简称、事实认定及目的、定义、赞赏、国际方针、国际协定、国会关于从事将来活动的意见及域外主权的放弃，前者除保留并修改了简称、事实认定及目的、定义、赞赏及域外主权的放弃外，新增了范围与适用、禁律、批准、法律责任、民事执行、刑事执法、扣押与没收、资金安排、国际合作、使用捐款的协议与机构、监管机构、条例、与其他法律的关系、诉讼时效、核准支出及生效日期。泰坦尼克号保护法修改的内容大致如下:

1.明确承认泰坦尼克号及其遗址为国际海洋纪念碑及墓地和具有独特科学、考古、文化及历史意义的遗址，并保证对其予以保护，保证相关的计划及行为符合所应适用的法律，呼吁国务卿支持有科技能力进入泰坦尼克号遗址的国家同意受国际协定的约束。

2.规定该法适用于从事该法禁止的行为时受美国管辖的任何人、任何美国船只及受美国管辖的任何船只以及依据该法被没收的任何财产，但不适用于美国管理或拥有的任何军舰、辅助船队或其他船只及在上述船只上履行职责的任何人，除非其从事旨在干扰、移动或损害泰坦尼克号财产的活动。

3.非经批准，不得干扰、移动或损毁泰坦尼克号财产，不得从事显著威胁公共安全的针对位于遗址的泰坦尼克号财产的活动，不得违反该法或条例的任何规定，不得在州际或外国贸易中出售、购买、交换、进口、出口或试图出售、购买、交换、进口、出口不构成“聚集物”的泰坦尼克号财产，及不得进入泰坦尼克号船体。

4.商务部长可以批准该法禁止的活动，如果相关人员遵守国际协议，并且其活动能促进公共利益中的教育、科学或文化目的，且对于保护泰坦尼克号财产以免显著的威胁是必要的。任何意图在泰坦尼克号上的水域停留的美国船只或受美国管辖的船只，应事先向商务部长提交有关时间安排及进入目的的书面通知，以便商务部长决定是否需要批准及是否给予批准。

5.任何从事禁止活动的人须承担用费、直接和间接执行的费用以及损害赔偿金的法律责任。任何船只、车辆、飞行器或其他运输工具，及用于或意图用于违反该法活动的任何资金或财产，应对美国承担罚款、罚金或损害赔偿金的对物责任。

6.任何违反该法的人将受到制裁，并由商务部长在公告及给予申辩机会后对每次违反行为确定不超过每天25万美元的民事行政罚金。对于不能支付上述罚金的当事人，司法部长经商务部长请求，可在适当的联邦地区法院开始诉讼。对每次违反行为的民事司法罚金不超过每天50万美元。经商务部长请求，司法部长可作为泰坦尼克号财产的受信托人，在适当的联邦地区法院提起民事诉讼，以索取有关用费、直接和间接执行费用以及损害赔偿金，取得法院指示占有非法获得的泰坦尼克号财产的任何人将上述泰坦尼克号财产移交给商务部长的命令，获得扣押权，监管因违反该法而被非法占有的泰坦尼克号财产。司法部长经商务部长请求，可向适当的联邦地区法院寻求对于减轻即将发生的危险所必需的救济禁令，以禁止干扰、移动或损毁泰坦尼克号财产或禁止在州际或外国贸易中出售、购买、交易、进口或出口泰坦尼克号财产。

7.故意实施该法禁止行为的任何人将被定罪。确定有罪者将处最多每天25万美元的罚金，或判处不超过5年的监禁，或并处罚金和监禁。

8.商务部和国土安全部有权执行该法。经授权的人为检查可以扣押并检查进口或出口的包裹、箱子或其他容器，可以不经命令逮捕其有正当理由认为触犯该法的人，执行和送达任何逮捕证、扣押证或其他民事或刑事命令，并可执行搜查和扣押。美国应没收任何违反该法而被占有、携带、持有、购买、出售、交易、进口或出口的泰坦尼克号财产，任何构成或源于违反该法的动产，任何用于或意图用于便利违反该法活动的运输工具及资金或其他财产，及源于上述财产的财产。被没收的泰坦尼克号财产或其他财产，被遗弃或被放弃请求权的泰坦尼克号财产或其他财产，应由商务部长依符合该法的方式处置，由其作为受信托人为公共利益而持有并以符合该法目的的方式处置。没收的不构成聚集物的泰坦尼克号财产不得被出售。被定罪的人应处没收有关财产。

9.经该法获得的资金，存入美国财政部的特定账户，并由商务部长用于保存执行获得的泰坦尼克号人工制品、合法捞救的人工制品聚集物。

10.商务部长可监管泰坦尼克号遗址，为实施上述监管，可经协议使用其他联邦部门、机构的人员、服务、设施。

11.商务部长被授权颁布实施该法的规章。上述任何规章应与国际协定和法规相符。

12.该法不影响美国海关法下对泰坦尼克号财产的扣押和没收。该法及任何实施规章应依可适用的法律，包括美国为其成员国的协定、公约和其他国际协议。除非有关活动是为规避该法，该法并不意图影响公海上传统自由的实施。该法生效前由有管辖权的法院授予捞救权的命令不免除任何人遵守该法及规章或发布的批准规定的义务。打捞物法不适用于泰坦尼克号或泰坦尼克号财产。无损于该法生效前有管辖权的美国法院发布的有关泰坦尼克号公司的命令，在该法生效后，任何人不能取得对泰坦尼克号或泰坦尼克号财产的捞救权，除非通过转让或转移已有的权利或通过上述法院发布的有关泰坦尼克号公司的命令。每一聚集物都应根据规章管理和保养。

（二）评析

美国立法的最新发展在于通过了《皇家邮轮泰坦尼克号海洋纪念碑保护法》。该法贯彻了前述美国将以国内立法特别保护某些水下文化遗产的态度，强调泰坦尼克号的重要意义以及存于其中的公共利益，对泰坦尼克号的保护可谓相当全面，也具有很强的操作性。其既禁止对泰坦尼克号遗址的干扰、移动或损毁，禁止进入船体，也禁止出售、购买、交换、进口、出口甚至试图出售、购买、交换、进口、出口不构成聚集物的泰坦尼克号财产。为预防对遗址的破坏，甚至该法适用的船只在有关水域的停留都须经批准。违反该法规定的人将承担民事、刑事责任，而且有关交通工具及财产都将被没收。上述对于妄图从事该法禁止行为的人，应该说具有相当的震慑力。同时，为了保护泰坦尼克号遗址及财产，有权机关可以批准被该法禁止的某些活动（损害活动从解释上来看，应不被批准），但批准必须完全符合该法规定的严格的条件；可与他人签订有关协助协议；除了可使用特定账户中的资金保存泰坦尼克号财产外，还可申请、接受基金；实施监管。对于没收的泰坦尼克号财产，不得出售，其他处置也应符合该法规定。同时，为执行该法，执行机关享有扣押、没收乃至逮捕的广泛权力。在合作方面，除了国内部门的合作，也包括国际合作。上述规定，包括了对危害泰坦尼克号遗址及其财产行为的事前预防、事中监管与合作及事后制裁，以及在保护方面的资金支持、人员配备与协助等，对泰坦尼克号予以了全面、详尽的保护。

但该法亦存在一定的缺陷。该法试图与有关国际法、国内立法乃至已有的案例相协调并禁止打捞物法的适用，这种协调的结果，一使得泰坦尼克号公司的捞救权得以保留，虽然任何人都不能于该法生效后取得捞救权，但泰坦尼克号公司的捞救权不得不说仍构成对泰坦尼克号的威胁，因尽管存在有权部门的监管，但捞救公司更关注的是经济利益，而不是存于泰坦尼克号中的文化、历史与考古利益；二在《关于皇家邮轮泰坦尼克号沉船的协定》的成员国美国、英国、法国和加拿大都不是2001年公约成员国的情况下，该法并不能在国际层面更好地保护泰坦尼克号，因泰坦尼克号位于公海，他国仍可对其进行捞救和打捞。没有规定就地保护泰坦尼克号作为首选，亦是该法的一个缺陷。欲更好地保护泰坦尼克号，必须充分发挥2001年公约规定的国家合作制度的作用。