政策梳理及发展历程

农村集体“三资”即指农村集体资金、集体资源和集体资产。农村集体资金主要指农村集体获得的货币资金，以现金和银行存款为主，其资金主要来源于国家征地补偿收入、集体财产变卖收入、上级财政拨款、介入资金、投资利润收入、经营收入、发包收入、租赁收入及原有积累等。农村集体资源主要指农村集体所有的土地、滩涂、荒地、山岭、林地等自然资源，以及集体所有的矿产及其他资源。农村集体资产主要指农村集体拥有或控制的可以带来潜在收益的资源，包括集体所有的建筑物、林木、果园、固定资产、机电设备、公路、科教文卫设施、债权、材料物资及其他资产。

农村集体“三资”管理是指在坚持农民自愿和保持农村集体经济组织“三资”所有权、使用权、审批权和收益权不变的前提下，各村（社区）委托乡镇人民政府对所辖村（社区）资金、资产、资源进行管理。全面推进农村集体“三资”规范化管理，历来就是党中央、国务院高度重视“三农”工作的政策措施之一。改革开放以来，农村集体“三资”管理历程大体经历了四个阶段。

（一）无序管理阶段

党的十一届三中全会以后，全国农村集体经济几乎处于停滞状态。1982年国务院开始加强对农村集体“三资”的整顿，注重健全管理制度、堵塞漏洞并增收节支，目的在于防止农村集体“三资”被分光吃光，并强化农村经营制度“统”的方面。在这个改革发展过程中，云南虽然在一定程度上改变了部分农村集体“三资”管理的混乱局面，但集体“三资”被侵占、贪污、挪用等问题仍然没有得到根本解决。集体“三资”的账目混乱、收支不清、配置不到位以及摊派不合理等问题仍然较为严重。

（二）以资产管理为核心的完善阶段

1995年，国务院发布《关于加强农村集体资产管理的通知》，首次明确规定建立健全集体产权登记、财务会计、资产报告以及民主理财等制度，将集体所有的资产纳入管理范围。但在这个阶段，农村集体经济和集体资源的管理并没有得到很好的改善。以资产管理为核心的农村集体“三资”管理，实际上忽视了在经济社会发展中重要性日益提升的资金和资源要素，而这两个要素分别具有分散性和高额性的特征，相对于集体资产而言，其管理难度更大，更需要引起重视。为探索农村集体资产财务管理新的有效方式，从2000年开始，玉溪、曲靖、红河等州（市）的部分乡镇逐步开展村级会计委托代理试点，在自愿的基础上，将村、组的财务统一由乡镇农经部门代管，并在认真总结试点经验的基础上逐步推广。2004年，农业部下发文件在全国开展农村财务管理规范化建设，云南有6个乡镇被确定为规范化建设单位。2005～2007年，云南在认真总结借鉴农业部农村财务管理规范化试点示范项目成功经验的基础上，在全省确定了132个乡（镇）作为省级农村集体财务管理规范化示范推广单位，大力开展农村集体财务管理规范化示范推广工作。除召开工作布置会外，还举办培训班对相关业务人员进行集中培训，为每个示范推广单位统一配置电脑，下达了项目补助经费，有计划、有步骤地开展工作。在制度建设、规范财务处理流程、财务公开、民主理财、农村审计、财会人员培训、会计电算化、委托代理制等方面加以规范，形成了一套有效的管理模式。

（三）规范管理制度阶段

党的十七届三中全会要求“健全农村集体资金、资产、资源管理制度，做到用制度管权、管事、管人”，不断强化农村集体资产管理工作。农村集体“三资”管理需要做到以制度约束权力、事务以及管理者，形成产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督到位的管理体系，以更好地发挥农村集体“三资”管理对农村经济发展、促进农民增收等的重要作用。为进一步强化云南农村集体资产财务管理工作，加快推进村级会计委托代理服务制，2008年12月，省人民政府办公厅下发了《关于全面推行村级会计委托代理服务工作的通知》（云政办发〔2008〕211号），明确了全省村级会计委托代理服务工作的目标任务、政策措施，农业、财政部门各四条工作职责，理顺了工作关系。2009年，为配合全省村“两委”换届选举，省农业厅与省委组织部共同制定下发了《关于认真做好村干部任期和离任经济责任审计工作的通知》（云组通〔2009〕100号），明确了审计的对象、范围、重点及工作要求。在各级党委政府的统一领导下，各级农业部门明确目标，突出重点，对村“两委”班子任期内农村经济责任目标完成、财经法纪执行、农民群众关注的热点问题、村干部个人收入及廉政自律等情况进行重点审计。2009年6月29日，农业部下发了《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理的指导意见》（农经发〔2009〕4号），省农业厅、省财政厅按照各自工作职责，加强沟通协调，加大工作力度，规范管理制度，制定下发了《云南省村集体经济组织财务管理暂行办法》《云南省村级会计委托代理服务机构及人员管理暂行办法》《云南省村集体经济组织报账员管理暂行办法》《云南省村级会计委托代理服务机构会计电算化管理暂行办法》等四个配套实施办法；启用农村集体经济专用收款收据，规范农村集体经济票据使用和管理；召开现场促进会；加强监督检查，组成联合督查组对各地进展情况进行督查；加大对业务人员的培训力度，全力推进会计委托代理服务制。2010年，中共云南省纪委、省监察厅、省财政厅、省农业厅、省审计厅联合下发《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理和监督工作的意见》（云纪发〔2010〕13号），进一步加强农村集体资金、资产、资源管理，建立健全有关制度。2011年6月，全省已有1 316个乡镇、12 945个村实行了会计委托代理服务，分别占总数的96.6%、96.3%，代管集体资金总额达126.8亿元，占资金总额的93.4%。2011年底，全省基本实现村级会计委托代理服务。

（四）健全管理监督和收益分配制度阶段

2012年11月1日，农业部认定了155个全国农村集体“三资”管理示范县，并指出“加强农村集体‘三资’即资金、资产和资源等的管理和监督，有利于巩固壮大集体经济，推动农村基层党风廉政建设，促进农村经济又好又快的发展”。2012年12月31日，中共中央国务院《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中强调要进一步“加强农村集体‘三资’管理”，并明确提出了因地制宜探索集体经济多种有效实现形式，加快推进农村集体“三资”管理的制度化、规范化、信息化，健全制度，严格农村集体资产承包、租赁、处置和资源开发利用的民主程序，建设农村集体“三资”信息化监管平台，鼓励具备条件的地方推进农村集体产权股份合作制改革，探索集体经济组织成员资格界定的具体办法等要求。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》指出，分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，在确认农村集体经济组织成员身份、全面核实农村集体资产基础上，对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作；对非经营性资产，重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制；对经营性资产，重点是将资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产更多权能，发展多种形式的股份合作。健全农村集体“三资”管理监督和收益分配制度。明确集体经济组织的市场主体地位，建立符合实际需求的农村产权流转交易市场，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。现阶段农村集体产权制度改革严格限定在本集体经济组织内部进行，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产，防止外部资本侵吞、控制集体资产。