西部少数民族地区环境立法重点内容及具体措施

三、西部少数民族地区环境立法重点内容及具体措施

（一）尽快制定《西部民族地区环境与资源保护法》、《西部民族地区区域发展协调法》等。

“对西方人来说，法律的死亡几乎是一个不可想象的假设，没有规则治理的社会是天堂或地狱但不会是人类的现世。”《中华人民共和国环境保护法》的颁布实施，很大程度上保护和改善了生活环境和生态环境，以统一的立法宗旨、立法目的规定了中国环境资源保护的基本原则和基本法律制度，为其他环境保护法律法规的制定提供了法律依据。但是，历尽20的快速发展，《环境保护法》已表现出明显的滞后性与局限性。虽然有《环境噪声污染防治法》、《水法》、《野生动物保护法》等法律法规的补充与完善，但对于西部少数民族地区生态环境的法律法规还没有，这是环保法中的空白地带，目前这些法律法规无法真正落实运用到西部民族地区环境中，因此有必要尽快制定《西部民族地区环境与资源保护法》、《西部民族地区区域发展协调法》等法律法规，填充环保法制中的空白，规范西部开发，制止对西部民族地区环境的破坏，防治环境的进一步恶化。

在《西部民族地区环境与资源保护法》、《西部民族地区区域发展协调法》等相关法律法规的制定中，应重点强调以下内容：第一，西部大开发中经济的发展与环境的保护兼顾的具体要求。合理调控西部民族地区的工业结构、农业结构、畜牧业结构的平衡，合理配置资源，禁止掠夺性资源开。第二，西部民族地区的开发投资的标准和依据的原则。严格审查投资资格，切实防治经济的开发对环境的大规模破坏。第三，根据对生态环境破坏程度，确定应承担的责任。依法追究有关责任人的民事、行政甚至刑事责任。这些法律法规的制定从宏观上预防对生态环境的污染，防止生态资源破坏，建立长效可行的法治化机制，依法保护和治理生态环境。

（二）充分行使民族区域自治法所赋予的权利，制定单行条例

我国各民族在探索认识自然规律，适应和改造生存环境，实现与自然生态系统和谐想出的实践中形成了各自独特的生态意识，都认识到人与自然生态的关系是一种动态平衡关系，破坏了这种平衡，人类将受到大自然的惩罚。这些认识的中心内容仍是关爱自然、关爱生命，实现人与自然的和谐，在客观上起到了维护生态平衡的作用，在这些方面，它并不是原始的、粗陋的低级文明，而是与现代文明相吻合的。“风俗习惯形成了国家真正的宪法；它每天都在获得新的力量；当其他的法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可以保持一个民族的创制精神，却可以不知不觉的以习惯的力量代替权威的力量。”在法律移植的大背景下，国家环境立法更存在一个与民族传统文化相适应的问题。环境法律始创于西方国家，近代科学技术和工业发展使环境问题接踵而来是环境法产生的契机，市场经济和民主政治又决定了公众参与贯穿西方环境法制建设的各个环节。在少数民族地区，在工业化程度不高、老百姓环保意识和法律意识不强的条件下，开展环境法制建设就必须兼顾和尊重当地少数民族的自治权利及社会的法文化传统，发挥民间法对环境法制建设的贡献。

1.民间法的概念及其优越性

综合学者们的研究成果来看，所谓民间法是指人们在长期的共同生活之形成的，在一定地域内实际调整人与人之间的权利和义务关系的非国家强制性行为的规范。民间法，形成于乡民的生活习惯，具有地方特色。在西部少数民族地区，人们长期的民族信仰、民族生活习俗，导致西部民族地区民族习惯的产生，也可称为西部少数民族民间法的产生。西部少数民族的民间法具有民族性、地域性和非正式性等特点。其优越性主要表现在以下几个方面：（1）弥补国家法的原则性过强的缺陷，对西部少数民族具体问题的具有针对性，可实施性强。（2）可充分利用少数民族的宗教信仰，实施环境保护的计划。（3）《秋菊打官司》、《山杠爷》的事例深刻反应了乡土社会对法律的困惑和不解。文化素质不高的西部少数民族地区的民众对法的认识与理解实在不容乐观，民间法的形成来自生活、来自习惯，他们更愿意接受并遵循，更能发挥法的作用。

2.民间法在西部少数民族地区生态环境保护中的作用

首先，在地方立法中，将本民族地区一部分合理、有益的习惯、惯例等民间规范，经一定法定程序承认后上升为地方环境立法，这种立法手段可以避免新法与社会生活脱节的现象，能制定出与当地资源环境特点相适应的地方环境法规。例如，藏区大部分是牧区，藏民大部分为牧民，大都逐水草而居，以游牧为生。他们视牲畜、动物及自然生态为生命，加之佛教禁杀生的禁忌，所以这些观念已不仅仅是一种外在的社会规范或公约，而成为一种心理上的坚定信念。这种禁忌和观念被一种不可抗拒的力量控制着，成为一种内化了的观念和行为，一种道德规范。

其次，民间法文化的渗透是人们更容易接受环境法制度。法的价值不在于惩罚，而是预防。任何纲领性的成文法要产生实效，必须人们从习惯上、心理上接受它，这需要民间法律文化的支持与认同。环境法的实施与当地群众的经济、知识、文化、宗教背景不符合，强行推行环境法制度将遭到失败。我们一方面要普及环境科学知识，使人们懂得保护环境资源与人类生存、发展息息相关；另一方面，借助“本土资源”是法律制度在变迁的同时获得人们接受和认可、进而能有效运作的一条便利途径，是获得合法性——即人们下意识的认同——的一条有效途径。藏族《藩例条例》规定：“凡欲杀牲畜者，除赔偿外，罚一九；误射马匹死者，照数加配，未死者罚一岁牛”。对捕杀鱼鹿及其他禽兽与珍稀动物者，四川理塘藏区《十三条禁令》比照这条规定，拟定不同金额的罚款。这些规定来自习惯，在执行中没有人会问“为什么”，他们对这些习惯的认可远远超过国家法的规定。

最后，虽然国家法律在社会的地位越来越重要，但它们只是道德和正义的底线，对于人们行为的规范在很多领域存在法律空白。在文明程度不怎么发达的西部少数民族地区，国家法对环境保护的支持显得空洞无力，而在长期的生产、生活中形成的保护环境的一些共识、一些习惯，自然而然的成了保护环境的民间法。西部少数民族地区的关于环境的禁止性规定弥补了国家法的原则性底线性弊端，补充了国家法在环境保护方面的空白。”四川理塘藏区《十三条禁令》中规定草原上不准砍伐森林，也不准去拣柴禾。若发现，则没收其工具，并罚款。青海海南部落法规定：外来者打死当地户的一只狗，罚白洋100元；当地人打死别人的一只狗，赔一头牦牛。打伤狗者，给狗的主人送哈达和酒，表示道歉；但是被狗咬伤的人，狗主人亦出钱治疗，念经求平安。四川德格部落规定：不准在神山上打猎、采药、开垦；不准在神山、泉水、神湖处便溺。侵犯神山、神树者，要被脱光衣服，施以鞭打，并用烧红铁器在额头上烙字印，戴上低帽，以驱鬼法逐其出境。

在西部少数民族地区生态环境的法制建设中，不仅要完善国家立法，更要充分利用地方性立法的权利，开发民间法的“潜能”，为西部大开发与可持续发展提供完善的实践性强的法制环境。

民族自治机关的立法自治权是自治机关的自治权之一。地方立法应当吸收或者接纳民间法的相关内容来完善环境立法体系。民族区域自治法第19条、第20条规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。这种法律规定，实际上是国家赋予民族自治地方自治机关的一种特定权利。在西部少数民族生态环境法治建设中，充分利用地方性立法的权利，开发民间法的“潜能”，应该做到以宪法、法律为依据，制定限于本行政区域以内或者特定的范围内的自治条例和单行条例。在制定有关生态环境的立法中，应充分尊重民族信仰、民族习惯，将民间法中有关禁忌、图腾崇拜用具体条例加以确定、认可。例如：在藏区生态环境保护中，制定《藏族生态环境保护自治条例》，可以将藏区《十三条禁令》中的相关规定运用其中，或者在条例中直接确认其效力，例如：可规定，在草原上乱挖草药者，按藏区《十三条禁令》相关规定处罚。开发民间法的“潜能”就要做到以宪法、法律为指导，以民间法为参考内容，充分利用民间法的相关规定，依据具体需要与可操作性将民间法上升为民族自治条例或者单行条例，让民间法真正成为本地区的“小宪法”，发挥其效力。

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