国际司法救助的合作

二、国际司法救助的合作

国际社会为加强司法救助的合作，付出了种种努力。现在世界上大多数国家都对无经济承受能力但须依法保护自身合法权益者提供司法救助，并通过国民待遇原则或互惠原则使之具有域外效力，双边、多边司法救助的国际合作也在更广阔的范围内进行。各国在不同层面所进行的司法救助的国际合作对世界法制的向前发展有着深远影响。

(一)司法救助的单边安排

一般而言，司法救助是一国人权保障的制度，司法救助法也只是属于一国国内法的范畴，司法救助法所规定的权利和义务只能是制定和实施该法律的国家的公民的权利和义务，而不可能是各国人们所共有的权利和义务。而且，从实施司法救助制度的国家责任方面讲，如果把司法救助的对象超越本国国民的限度而扩展到外国人，这就意味着强制性地把应由外国人所属国承担的国家责任转归别国政府承担，这显然是有悖国家主权和平等原则的。因此，从一定意义上讲，司法救助的对象是不应该包括本国国民之外的外国人的。但是在各国司法救助立法和实践中，为了适应国际交往的需要和体现主权国司法人权保障的精神，大多通过国民待遇原则或互惠原则使本国的司法救助制度具有域外效力，允许外国人可以成为本国司法救助的对象，从而使司法救助制度不仅在各国的法律体系中确立了自己的地位，而且通过域外效力日益显示出国际化的趋势。⁽¹⁵³⁾

世界上绝大多数国家通过民事或民商事诉讼法典(如东欧国家)，或特别立法(如意大利)，或法院制定的诉讼规范(如英国)以及判例法(如美国)确定外国人包括无国籍人享有司法救助权，仅有少数国家，如印度、蒙古、海地和洪都拉斯等，不授予外国人以诉讼费用豁免权。各国对给予外国人司法救助的条件宽严不一。例如，意大利无条件地给予外国人以国民待遇，丹麦只要求在形式上互惠就够了，匈牙利、波兰、捷克、德国和日本则要求存在实质性的互惠，荷兰要求存在有关的国际条约。此外，某些国家的法律要求当事人应居住在有关国家境内，如希腊、古巴、乌拉圭、阿根廷等国认为，要获得请求费用豁免权的资格，除了要求存在互惠以外，有关外国申请人还应在该有关国家设有住所。⁽¹⁵⁴⁾在当前，还出现了一些国家的国内立法在赋予外国人民事诉讼地位方面的国民待遇时并不以条约或互惠为基础，而仅以对等原则加以控制的现象。⁽¹⁵⁵⁾

因此，给予外国人以司法救助已经成为大多数国家的通行做法，一般也只要求以互惠或对等为条件。这一原则表明，一国愿意给予其他一切国家的公民以司法救助，同时，它要求他国对外国公民实行司法救助或改变其不承认外国公民享有司法救助的做法。本国是否予以救助，从一个侧面反映了该国的法制水平和推动国际法制发展的态度。世界上大多数国家或许正是出于上述考虑，超越了给予外国人司法救助本身带来的负面效应，如贫困或财产证明的信用度低，外国当事人对诉讼程序不当的拖延等，超越了各国政治制度和经济、文化发展水平的差异，通过司法救助的单边安排使国际范围内的司法救助方兴未艾，并极大地促进了司法救助双边或多边国际合作的形成。⁽¹⁵⁶⁾

(二)司法救助的双边合作

由于一国在其国内民法或民商事诉讼法典中规定给予外国公民司法救助是一种单边安排，是向其他所有国家做出的法律上的承诺，因而具有一定的任意性，在实际给予时往往以法律或事实上的互惠或对等为基础，进行一定的限制。20世纪40年代以来，各国之间又开始通过订立民事司法协助条约或协定的形式相互给予对方国家的公民以司法救助，以便完成一定的司法行为。这种双边合作形式使两国间形成了互相给予对方国家公民司法救助的稳定联系，而且拓展了受单边安排限制的司法救助领域。

1.双边合作的方式

在现存的许多双边司法救助法律文件中，一部分国家采取协定的形式，例如1961年《大不列颠及北爱尔兰联合王国政府和挪威王国政府关于相互承认与执行民事判决的协定》，1974年《法兰西共和国政府和塞内加尔共和国政府司法合作协定》，1985年《波兰人民共和国和阿拉伯叙利亚共和国关于民事和刑事司法协助的协定》，等等。在我国，例如1987年《中华人民共和国和波兰人民共和国关于民事和刑事司法协助的协定》，1987年《中华人民共和国和法兰西共和国关于民事、商事司法协助的协定》等。另一部分国家则通过签订双边条约的形式来规范涉及司法救助的司法协助行为和事宜，这种条约也以相当普遍。例如1965年《奥地利共和国和希腊王国关于民商法领域司法协助的条约》，1970年《匈牙利人民共和国和朝鲜民主主义共和国关于民事、家庭、刑事司法协助的条约》，1987年《美利坚合众国和墨西哥合众国相互司法协助合作的条约》等。在我国，例如1991年《中华人民共和国和意大利共和国关于民事司法协助的条约》，1992年《中华人民共和国和西班牙王国关于民事、商事司法协助的条约》等。

缔结双边司法互助协定或条约是司法救助双边合作的一种可靠、稳定的形式。根据国际法上“条约必须信守”的原则，有关涉及司法救助的司法互助条约或协定的缔结国必须履行给予对方国家公民司法救助的义务，否则，违约者将承担相应的国家责任。另外，在实践中，还存在一种事实状态形式的双边合作，即一国向另一国提供司法救助既无互惠关系的存在，也无条约或协定的依据。这种事实状态主要发生在下列情形:两国间关系良好，在长期的实践中，已逐渐形成了一种相互给予司法救助的事实，而无需做出明示的承诺;或者一国基于外交上的考虑，认为给予司法救助有助于促进其与请求国的关系。⁽¹⁵⁷⁾

2.双边合作的范围

司法救助的双边合作范围较单边合作的要广，它不仅包含对“贫民”或“穷人”的救济，也包含对国家的救助;不仅包括起诉、上诉程序，也包括取证、鉴定、送达、执行等程序;不仅包括诉讼费用、律师费用，也包括诉讼费用担保、证据保全费、税费、公证费、咨询费等。例如，1970年《匈牙利人民共和国和朝鲜民主主义共和国关于民事、家庭和刑事司法协助的条约》第15条规定:“到缔约国另一方法院出庭并居住在缔约另一方境内的缔约一方国民，不得仅因他们是外国人或在该国无住所或居所，而被要求缴纳诉讼费用保证金。”第20条又规定:“缔约一方国民在缔约另一方境内应在与缔约另一方国民在相等的条件下和范围内免缴诉讼费用。对诉讼费用的免除应扩及所有的司法程序，包括执行行为。根据缔约一方的法律在司法程序中已被允许免缴诉讼费用的国民，在缔约另一方境内应被免除因同一案件的司法程序而产生的诉讼费用。”⁽¹⁵⁸⁾1982年《苏维埃社会主义共和国联盟和捷克斯洛伐克社会主义共和国关于司法协助和民事、家庭、刑事案件的法律关系的条约》第50条也规定:“缔约一方公民在缔约另一方境内，给予免除诉讼和公证的税收和费用，可以同缔约另一方公民在同等条件下，免缴诉讼和公证费用和税款，以及受到免费司法协助。前述所指的优待权，亦适用于就本案有关的一切诉讼行为，包括执行判决。”⁽¹⁵⁹⁾

(三)司法救助的多边合作

司法救助的双边合作使两国间在司法救助方面的合作法制化，这种国际法上的双向配置使国与国之间的司法救助获得了稳定的发展形式和基础。但是，由于现存的主权国家林立，司法救助的双边合作会给一国带来较为繁重的与众多的其他国家进行双边谈判、签约、批准等负担。为了便于某些国家、某一区域的国家乃至全球所有国家开展司法救助方面的合作，司法救助有必要走多边合作的道路。这方面已经取得了一些进展，努力的第一步是1954年海牙《民事诉讼程序公约》的尝试，但在有关司法救助方面，该公约是个失败。20世纪70年代初，司法救助运动(the access-to-justicemovement)达到其高峰。⁽¹⁶⁰⁾在起草旨在改善跨界司法救助的专门性多边公约方面，欧洲理事会和海牙国际私法会议几乎同时行动。

1.多边合作的层次

第一个层次是区域性的多边合作，即特定区域内的若干国家通过缔结区域性民商事司法协助协定或公约相互提供司法救助以完成一定的司法行为的方式。现存涉及司法救助的区域性公约主要有: 1928年《布斯塔曼特法典》，1968年《关于提供外国法资料的欧洲公约》，1968年《民商事司法管辖权和判决执行公约》(又称布鲁塞尔公约)，1969年《关于实现比—荷—卢经济联盟宗旨以及在行政和司法法规方面合作的公约》，1974年《丹麦、芬兰、挪威、冰岛和瑞典关于相互间司法协助的协定》，1975年《美洲国家间关于嘱托书的公约》，1979年《美洲国家间关于执行预防措施公约》等。此类区域性司法救助公约具有比较稳定的政治、经济及社会基础，各国在历史、宗教、语言等方面具有一定的互补性，彼此更愿意在司法救助方面加强合作。第二个层次是全球性的多边合作，即若干国家通过缔结全球性多边公约在全球范围内彼此给予司法救助以完成一定的司法行为的方式。20世纪50年代以来，涉及司法救助的国际公约不断问世。这些公约主要有:1954年《民事诉讼程序公约》，1956年《关于向国外追索扶养费的公约》，1965年《关于向国外送达民事或商事司法文书和司法外文书公约》，1970年《关于从国外调取民事或商事证据的公约》，1971年《民商事外国判决承认与执行公约》，1973年《承认和执行扶养义务判决的公约》，1980年《国际司法救助公约》等。此类全球性司法救助公约是司法救助国际合作的最高层次，使成员国超越疆界在全球层面上开展国际司法救助活动，从而最大程度地方便了各当事国国民在其他国家进行起诉、应诉以及裁判的执行。

2.多边合作的范围

司法救助多边合作的范围覆盖面更为广泛，主要有:(1)“穷人规范”。1954年《民事诉讼程序公约》以专章(第4章第20～24条)的形式对“无偿的诉讼救助”做了规定。1973年《承认和执行扶养义务判决的公约》第15条也规定:“扶养权利人在原审国已享受全部或部分法律协助，或者免缴诉讼费或其他费用时，应在承认或执行的各种程序中有权享受被请求国法律所规定最优惠的法律协助，或按最大限度免除诉讼费或其他费用。”(2)诉讼费用保证金。1928年《布斯塔曼特法典》第383～386条规定:“关于诉讼担保的提供在缔约各国内的本国国民和外国人之间不得有所区别。行使私诉权时，如果本国国民不需要提供担保，则对外国人亦不得要求担保。各缔约国对其国民如不要求出庭担保或举证责任的担保，则对另一缔约国国民亦不得要求提供此项担保。”(3)文书送达。1965年《关于向国外送达民事或商事司法文书和司法外文书公约》第12条规定:“对于缔约国的诉讼文件送达或通知，不必支付或偿还手续费或被请求国的服务费用。但请求国应负责支付或偿还如下情况引起的费用:(一)司法人员或依照目的地国法律有关主管人员的参与;(二)特殊送达方式的使用。”(4)调查取证。1956年《关于向国外追索扶养费的公约》第7条第4款规定:“实施委托调查取证不得招致偿还税金或任何性质的费用。”(5)法律咨询。1980年《国际司法救助公约》第2条规定，司法救助同样“适用于法律咨询”。

3.多边合作的代表

(1)1977年《关于转送诉讼救助申请的欧洲协定》。1968年布鲁塞尔公约曾对司法救助问题做过规定，其第44条的意图虽然良好但效果明显不足，该条规定，如果缔约国的一方在原始程序中经法院判决给予诉讼救助，那么，该当事人在另一缔约国的判决承认和执行程序中，也应准予诉讼救助，无需再做审查，但至今未有这方面的报道。⁽¹⁶¹⁾

1977年1月27日，欧洲理事会根据司法救助专家委员会(the Committee of Experts on Access to Justice)⁽¹⁶²⁾的建议，在斯特拉斯堡通过了《关于转送诉讼救助申请的欧洲协定》(The European Agreement on the Transmission of Application for Legal Aid，又称1977年《斯特拉斯堡协定》)。⁽¹⁶³⁾该协定自1983年4月23日起生效，2001年在莫斯科签署了附加议定书，目前已有成员国21个。该协定共16个条款，除第8～16条是有关协定的签署、生效、废止、通知等一般问题外，主要涉及以下几个方面:

第一，适用范围。协定第1条规定，惯常居住在任何缔约国国内的居民希望在另一缔约国的民商事或行政诉讼过程中享有诉讼救助，可以向其惯常居所所在地国家提出申请书，该国应将该申请书移送给其他国家。

第二，转送机关的指定及其任务。各缔约国均应指定一个或一个以上的转送机关(transmitting authority)，直接向外国被指定的机关提出诉讼救助的申请。转送机关应协助申请人，保证其申请随附的所有文件符合申请的要求。转送机关还应协助该申请人取得必要的文件译文。如果该申请书明显地缺乏根据，转送机关可以拒绝转送该申请书。

第三，接受机关的指定及其任务。各缔约国还应指定一个中央接受机关(central receiving authority)，接受来自其他缔约国的诉讼救助申请书并采取措施。联邦制国家或多法域国家可指定一个以上的中央接受机关。中央接受机关应将申请书移送给有权决定申请的主管机关，并向转送机关通报有关审查申请书的任何困难和主管机关对该申请做出的决定。为便利协定下的申请，各缔约国的中央接受机关有义务相互提供支配诉讼救助的各国法律信息(第7条)。

第四，认证和费用。协定第4条规定，根据本协定提交的所有文件应予免除认证和其他类似手续。第5条规定，各缔约国处理本协定有关送达事宜不应要求收取费用。

第五，语言的使用。如果缔约国的机关之间没有特别的协议，在缔约国交存批准书时也没有做出特别保留，诉讼救助的申请书及其随附的文件和其他交流形式应以接受国机关的官方语言或官方语言的一种作成，或者随附该种语言的译本。如果诉讼救助的申请书及其随附的文件和其他交流形式以英文或法文作成，或者随附英文或法文的译本，各缔约国也应接受(第6条)。

第六，标准格式。被请求国是否要求使用标准格式，这是个开放的问题。欧洲理事会负责跨界诉讼救助改进工作的专门委员会倾向于认为，国内标准形式的使用不能是强制性的。相反，根据欧洲理事会部长会议的建议，他们已经发展出了自己的统一标准格式，这一格式也已得到理事会的批准。⁽¹⁶⁴⁾

对于该协定，它吸收了海牙国际私法会议通过的许多有关司法与行政合作公约的成功因素，比如中央机关的建立，英文和法文的使用，因而具有一定意义。但不幸的是，该协定中中央机关的创设只用来接受申请的目的，协定的实践经验也是有限的。到目前为止，只有少数案件诉诸公约。例如，在奥地利，每年就只有2～4起案件根据协定处理。协定的利用率如此之低，可能是由于“协定缺乏有效性，比如未规定时间限制，以及相关人员缺乏相应知识的原因”。⁽¹⁶⁵⁾

(2)欧盟理事会2003年第2002/8号指令。统一民商事司法合作一直是欧盟努力的目标之一。为在欧盟层面上在跨界民商事诉讼领域提供最低限度的司法救助标准，并建立各国相关机构之间的合作机制，2003年1月27日，欧盟理事会在布鲁塞尔通过了《关于在诉讼救助方面建立最低限度的共同规则以改善跨界纠纷中的司法救助的第2002/8号指令》(Council Directive 2002/8/EC of 27 January 2003 to Improve Access to Justice in Across-Border Disputes by Establishing Minimum Common Rules Relating to Legal Aid for Such Disputes)。⁽¹⁶⁶⁾

该指令除一个很长的序言外，共五章23条，主要涉及以下几个方面:

第一，关于指令的目标和范围。指令的目的在于通过在跨界争议中建立有关法律援助的最低共同标准，改善跨界争议中的司法救助。指令仅适用于跨界民商事争议，不论法院或法庭性质，但不适用于税务、海关或行政事项。指令中的“成员国”是指除丹麦以外的成员国(第1条)。“跨界争议”是指法律援助申请人居住或惯常居住在一成员国，而不是法院所在地或判决执行所在地的成员国的情形。确定是否存在跨界争议的相关时间是指根据本指令提交申请的时间(第2条)。

第二，关于法律援助的权利。为有效确保符合指令条件的司法救助，涉及指令范围内的争议的自然人有权得到合适的法律援助。法律援助在以下两种情况下被认为是合适的:在提起诉讼程序之前，为解决争议提供诉前建议(pre-litigation advice);法律帮助和出庭代理，以及免除接受者的诉讼费用。在诉讼当事人自己能够处理案件的法院或法庭程序中，成员国不必提供法律帮助或代理，除非为保证当事人之间的平等性，或考虑到案件的复杂性，法院或任何其他主管机关做出相反的决定。成员国可以要求法律援助的接受者支付合理的诉讼费用。成员国主管机关也可以决定法律援助的接受者必须偿还全部或部分费用，如果其经济状况已得到实质性的改善，或者给予法律援助的决定是在接受者提供的不真实信息基础上做出的(第3条)。

第三，关于法律援助的条件。主要有两个:其一是经济状况条件。法院所在地的成员国的主管机关应对申请人的经济状况进行评估，考虑各种客观因素，如收入、资本或家庭情况，包括对资助申请人的经济来源进行评估。成员国可以规定申请人能够全部或部分承受诉讼费用的最低标准。但是，如果申请人证明其无法负担诉讼费用，这种标准不应阻止申请人获得法律援助，因为在申请人的住所地和法院所在地的成员国之间，诉讼收费有差异(第5条)。其二是争议实质条件。如果成员国的主管机关认为申请人的法律援助申请明显地缺乏根据，它得驳回其申请。如果给予诉前建议，案件的实质能够得到便利诉诸司法的保证，可以拒绝或撤销进一步的法律援助。在对申请的实质做出决定时，成员国应考虑个案的重要性，并考虑案件的性质，比如申请人请求赔偿其名誉损失，但并没有遭受物质或经济上的损失，或者有关赔偿请求直接来源于申请人的贸易或雇佣职业(第6条)。

第四，关于法律援助的范围。法院所在地的成员国提供的法律援助应包括以下直接有关跨界性质争议的费用:解释费用;法院或主管机关要求当事人提交的，为解决案件所必需的文件的翻译费用;申请人出庭的差旅费(第7条)。申请人居住或惯常居住的成员国应提供法律援助，必要时包括:在根据本指令在法院所在地的成员国获得法律援助之前，在该成员国发生的当地律师或有权提供法律建议的任何其他人的协助费;向该成员国的主管机关提出法律援助申请时，有关申请文件或其他必要的支持文件的翻译费(第8条)。法院所在地成员国为执行判决而发生费用时，应继续给予全部或部分的法律援助(第9条)。另外，法律援助还延伸到司法外程序，如果这种程序是法律要求或法院命令当事人采用的(第10条)。根据本指令在另一成员国执行经证实的文件，也应给予法律援助(第11条)。

第五，关于法律援助的申请。法律援助的申请可以向申请人居住或惯常居住的成员国的主管机关(转送机关)，法院所在地或判决执行地的成员国的主管机关(接受机关)提出。申请书应以接受机关所在成员国的一种官方语言、官方语言之一或者成员国指明其可接受的其他语言作成，其他支持文件应提供这些语言的译本。转送机关认为该申请明显地缺乏根据或超出本指令的范围，它可以拒绝转送该申请书。转送机关应协助申请人使其附具为审查该申请书所必需的一切资料和文件，必要时，应协助申请人取得这些资料和文件的译文。转送机关应在接受申请之日起15天内将申请书移送给另一成员国的接受机关。依指令规定而转送的一切申请文件应免除认证或其他类似手续。依指令而为的申请书的送达，不得收取任何费用(第13条)。

第六，关于法律援助的机关。成员国应指定一个或多个主管机关以转送(转送机关)或接受(接受机关)申请。各缔约国应向欧盟委员会提供主管机关的以下信息:转送机关或接受机关的名称和地址;各自管辖的地域范围;接受申请可采用的方式;完成申请所使用的语言。成员国应向欧盟委员会通报接受机关为完成法律援助申请可接受的官方语言，并在2004年11月30日之前将上述信息与欧盟委员会交流。以后对这些信息的修改，应自修改在成员国生效之日起两个月内通知欧盟委员会(第14条)。

第七，关于法律援助的处理。有权处理法律援助申请的各国主管机关应保证申请人能完全知悉申请的处理进展。在申请被全部或部分拒绝时，应做出拒绝的说明。对于法律援助申请的拒绝，成员国应做出复议或上诉的规定。在法院或法庭拒绝法律援助请求，有关事项的判决根据国内法或上诉法院并无救济可言的情况下，成员国可免除上述义务。对拒绝或撤销法律援助申请的判决提出上诉，如其属于行政性质，则往往最终取决于司法审查。

另外，为便于申请，指令还要求制定法律援助申请书和转送法律援助申请书的标准格式，两种标准格式分别最迟于2004年11月30日和2003年3月30日之前作成。本指令不妨碍成员国做出对法律援助申请人更优惠的安排，但在成员国关系上，该指令应优先于成员国缔结的双边或多边条约中规定的法律援助条款，包括1977年《斯特拉斯堡协定》及其2001年议定书和1980年海牙《国际司法救助公约》。因此，2003年第2002/8号指令给予法律援助的条件比较灵活，范围比较广泛，申请比较便利，处理比较及时，特别是强制要求制作申请书和转送书的标准格式，从而为成员国居民在欧盟层面上提供了有效的司法救助。这也是继欧盟理事会先后通过2000年第1348号送达规则和2001年第1206号取证规则之后，又一项统一欧盟民商事司法合作的立法成果。