浙江“指标圈地”动力

案例3　浙江“指标圈地”动力⁽³⁾

为了合理利用有限的土地资源，国土资源部每年都会把建设用地指标在全国各地之间进行分配。据了解，作为经济大省的浙江省每年能分到的用地指标不到20万亩。与浙江省急遽增长的用地需求比较起来，这些指标显然不够。为了填补巨大的用地缺口，该省所辖各县市纷纷绞尽脑汁争取用地指标，甚至做起了指标买卖“生意”。

绍兴千亿GDP背后的秘密

据来自绍兴市统计局的消息，2003年绍兴市的GDP首次突破了1000亿元大关，财政收入首次突破100亿元大关。在2004年1月31日的绍兴市开放型经济工作会议上，绍兴市国土资源局的一份名为《全力支持开放型经济发展》的报告送到了来自绍兴所辖县市各有关部门数百名招商负责人的手中。这份报告向与会代表们披露了“面对经济加速发展、用地保障难度和压力日益增大的新形势”，绍兴市国土资源局“多方筹措用地指标，缓解土地供需矛盾，全力保障用地供给”的“秘密”。一位参会代表会后指出，千亿GDP“背后有不少国土局的功劳”。该代表肯定地说，近几年来，绍兴市的经济发展面临着建设用地需求急增而用地指标紧缺的困境，在这种情况下，国土局还是“想尽了办法，千方百计筹措用地指标”。

近年来，随着全市经济发展速度和城市化步伐的明显加快，特别是杭州湾绍兴工业新城区的即将开发启动，绍兴的建设用地正处在一个新的需求高涨期。但用地指标成了绍兴市必须首先突破的难题。据悉，这几年，浙江省国土资源厅下达给绍兴市每年的建设用地计划指标在6000亩左右，而全市实际用地远远高于这个数字:1999年为1.05万亩、2000年为2.55万亩、2001年为4.42万亩、2002年6.94万亩，2003年上报用地则突破了10万亩，可谓是逐年快速递增。面对巨大的落差，筹措用地指标则显得尤为重要。火急火燎的绍兴市国土局开始行动，并采取各种办法保障建设用地的供给。该局一位工作人员透露，一年来全市通过土地整理共获取折抵指标2.91万亩，向外地调入及向省国土资源厅借用土地整理折抵指标8500亩，共争取到规划指标、计划指标“双追加”项目52个，其中追加规划指标12008亩，追加建设占用耕地指标13027亩。此外，绍兴市还用足了“基本农田异地代保”政策。2003年，该市市区共向嵊州、上虞落实代保基本农田8000亩。

但用地危机对绍兴的威胁却越来越大。绍兴市国土局在一份上交给浙江省土地整理中心的报告中指出，按照绍兴市土地利用总体规划，1997～2010年该市规划建设自留用地10.72万亩，基本农田面积269.79万亩，至2010年全市耕地保有面积308.99万亩。绍兴市国土局有关人士指出，前几年绍兴有土地整理产出指标和外购指标做保障，但目前随着土地整理潜力的日趋减少，产出指标越来越少，而外购折抵指标由于受地区封锁，路已近乎卡死。因此，这一年的用地指标将极度紧张，保障用地的形势极其严峻。

“指标圈地”的多种途径

其实，不只绍兴，整个浙江省都面临着一场严重的“土地饥渴”。而“饥渴”所带来的就是“水源”的争夺。有关人士表示，每年浙江省国土资源厅分到计划用地指标后，再根据各地区的国内生产总值、税收、投资强度、人均用地水平等经济社会发展指标，把这些指标分给各个地区。依次类推，这些指标再被逐级分配到市县、乡镇，但很多县市，如温州、宁波、义乌、绍兴、嘉兴等，用地指标明显不够。于是，如何争取土地指标就成了当地政府的重头文章。据了解，他们“圈地”的通道有好几种。

最常见的是通过土地整理取得折抵指标。按照国土部给各省下的“死命令”，各省在做到保持省内新增耕地“占补平衡”的情况下，通过土地整理获得的新增耕地的60%可以作为折抵指标。而且，折抵指标可以作为建设用地来使用。这给浙江取得折抵指标创造了更大的操作空间。2002年，浙江全省通过土地整理获得折抵指标38.73万亩;2003年，浙江依照此法获得折抵指标31.2万亩。其中，2003年湖州通过土地整理取得建设用地折抵指标近7万亩;嘉兴通过该法获得建设用地指标4万多亩;金华市以此获得5000亩。

另外还有县市积极争取“戴帽”指标。按照有关规定，“地方级”项目的用地指标由地方自己安排，“省级”和“国家级”重点项目的用地指标则分别由省里或国家来安排。宁波市规定，对省重点建设项目、注册资金千万美元以上的外资企业和农业龙头企业用地，积极争取国土资源部、浙江省的规划和计划指标“双追加”，2003年全年共追加指标1.4万亩;嘉兴获得“双追加”指标7930亩;台州共追加指标近1万亩。而2003年浙江省向国土资源部争取国家和省重点工程建设项目“双追加”指标达6.13万亩。

“异地代保”也成为各县市“圈地”的重要手段。2002年12月1日，浙江省人大常委会通过了《浙江省基本农田保护条例》，该《条例》第十二条明确指出:“因城市总体规划调整或者国家和省重点建设项目建设经依法批准后占用基本农田，有关市、县在本行政区域内无法补充划入数量和质量相当的基本农田的，经省人民政府批准，可以在本土地利用总体规划期内，委托本省其他行政区域在当地划定相当数量和质量的基本农田代为保护。”这就是基本农田“异地代保”。该《条例》还特别强调:“基本农田‘异地代保’的委托方应当向受委托方支付基本农田建设保护的补偿费用”。浙江省国土资源厅的统计数据表明，2002年，浙江共批准跨市、县基本农田异地有偿代保17.22万亩，代保费用2.86亿元;2003年，该省共批准跨县异地代保21.42万亩，县内跨乡镇代保23.69万亩，共计45.01万亩。目前，浙江批准异地代保已达到了118.97万亩。

用地指标转让成风

浙江省国土资源厅一位工作人员指出，在经济发达县市积极向上级争取“指标倾斜政策”而不得的情况之下，他们大多都会想方设法从其他县市购买一些用地指标。

有消息披露，义乌每年都要向外购买1万多亩指标，每亩价格在2.3万元至2.5万元左右，主要来自于浙江省内较为偏远的德清、长兴、安吉、开化、武义、磐安等县市。其中，德清早就做起了指标生意:2000年，德清县开始向外出售用地指标，当时以每亩1万元的价格卖了2000亩;2001年卖了1.5万亩，收入1.95亿元;2002年卖了1.73万亩，收入3亿元。这些指标主要卖到义乌、温州、宁波、台州等经济发达地区。仅2001年以来，杭州已经从上虞、绍兴、衢州等地高价买下了将近30万亩建设用地折抵指标。而且，其手法也每年翻新:2002年12月1日，杭州市为了“东扩”，以每亩6万元的价格购买了邻居海宁县(嘉兴下属县级市)3000亩土地的使用权，而在此之前，杭州曾出资让上虞围垦造地，获得净耕地3万亩，杭州也因此获得了上虞3万余亩的占用耕地指标。

有关人士认为，该省用地折抵指标交易价格“总的趋势是越来越涨”，因为今后“土地资源会越来越紧张”。据杭州市国土资源局局长透露，目前杭州利用外地土地资源还只限于浙江省内。义乌市政府一位工作人员则透露，义乌早就有到省外购买指标的行动了。他表示，2003年他们曾到某省去买用地指标，价格都谈好了，但国土资源部不批。不过，也有人指出，省内各县市进行指标交易，批准权在省里，而跨省指标买卖的审批权在国土资源部，“不过现在部里还没开这个口子”。

事实上，对于用地指标的交易问题，浙江省早有规定。1998年6月16日，浙江省国土资源厅在《关于加强土地整理折抵指标使用管理的通知》中指出，土地整理折抵指标的使用必须坚持有偿的原则。该《通知》还强调，“相互间的调剂费用由调剂双方自行协商确定”。浙江省国土资源厅的调查结果表明，该指标调剂政策出台后，浙江省建设用地计划指标不足的问题开始得到缓解。但与此同时，也出现了折抵指标供需矛盾日益突出，调剂成本不断上涨的现象，甚至有些县市搞指标储备。

为了改变这种折抵指标县市自主调剂的盲目性、无序性和低效性，抑制调剂成本，2003年5月15日，浙江省国土资源厅发出《关于建立土地整理折抵建设用地指标统筹制度的通知》(以下简称《统筹制度》)，开始着手建立折抵指标统筹制度。该《统筹制度》指出，建立折抵指标统筹制度，由指标调出方和调入方自愿申请，省里不搞行政性统调。尽管如此，浙江省的用地指标依然紧缺。每年到省国土资源厅要指标的能挤破门槛。僧多粥少的局面让浙江省国土资源厅官员很是无奈，“现在的(折抵)指标，你有钱也难买到”!

【案例思考】

1.本案例反映的是一件怎样的公共行政事件?

2.“指标圈地”现象是如何发生的?在这一过程中，不同层级的政府及其职能部门各自扮演了什么角色?

3.从行政执行的角度，“指标圈地”现象为什么会发生?地方政府的行为是否合理?为什么?

4.结合中国国情，谈谈确保土地资源保护政策目标有效实现的可能对策。