船舶污染立法

二、船舶污染立法

如上所述，船舶污染领域的法律分为船舶污染防治法和船舶污染损害赔偿法两大类，下面对船舶污染立法的介绍也从这两个方面展开。

(一)船舶污染防治法

1.国际立法

目前在国际上针对船舶污染防治的国际公约主要有：《1954年防止海洋油污国际公约》(International Convention for the Prevention of Pollution at Sea by Oil，1954)，简称《1954年伦敦油污公约》，于1954年4月26日至5月12日在伦敦召开的防止石油污染国际会议上通过，1958年7月26日生效。该公约是第一个以环境保护为目的的防止海洋石油污染的国际公约，标志着海洋环境国际法律保护的开始。《1969年国际干预公海油污事件公约》(The International Convention Relating to Intervention on the High Seas in Case of Oil Pollution Casualties，1969)，简称《干预公约》，于1969年11月29日在布鲁塞尔签订，1975年5月6日生效。我国于1990年2月23日加入，从1990年5月24日起，该公约对我国生效。1973年《国际防止船舶污染公约》(International Convention for the Prevention of Pollution from Ships，1973)，简称“MARPOL 1973”。由于1954年伦敦油污公约及其修正案已不能适应形势的发展要求，政府间海事协商组织于1973年在伦敦通过了MARPOL公约。该公约适用于除军舰及政府公务船舶以外的所有船舶，该公约有5个技术附件。由于该公约对各缔约国要求较高，因此引起众多争议。为使各国普遍接受该公约，政府间海事协商组织于1978年召开会议对该公约进行修订，通过了《1973年国际防止船舶污染公约的1978年议定书》，即MARPOL 1973/1978。

此外，还有《1972年伦敦公约》，该公约要求缔约国采取“有效措施”防治海洋倾倒引起的海洋污染并在此问题上协调各国政策。同时《1982年联合国海洋法公约》第十二部分专门就海洋环境的保护和保全进行了规定。

2.国内法

英国在其《1995年商船法》中授权英国政府在保护海洋环境免受船舶造成的污染方面执行《1973年/1978年防污公约》、《国际干预公约1973年议定书》、《1990年国际油污防备、响应和合作公约》和《1982年海洋法公约》。⁽³⁾

加拿大主要通过《2001年加拿大航运法案》第8部分和第9部分以及根据该法通过的各种规定来处理海洋污染问题。《2001年加拿大航运法案》还列出加拿大参加的各国际公约和议定书，其中亦包括《1973年/1978年防污公约》、《1990年国际油污防备、响应和合作公约》并授权其执行以及制定补充规定。⁽⁴⁾

美国参加了《1969年国际干预公海油污事故公约》、《1973年/1978年防污公约》以及《1972年防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》，并通过联邦立法执行了这些公约，同时对某些其他问题用本国法律和法规进行了规定。⁽⁵⁾

我国在船舶污染防治方面的立法主要有1982年颁布并于1999年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》与1983年颁布的《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》。

(二)船舶污染损害赔偿法

1.国际立法

1967年“托利·堪庸”号油污事件发生后，社会公众为之哗然。传统侵权法和海商法在处理船舶污染损害赔偿案件时暴露出来的赔偿功能不足，⁽⁶⁾使得法律变革成为共识。一方面，西方国家石油运输公司和石油开发公司迫于压力签订了《1969年油轮所有人自愿承担油污责任协定》和《1971年油轮油污责任暂行补充协定》(1997年7月20日终止)。这些民间协定属于行业自愿赔偿协议，不具有国际法律性质，但其出台早于国际立法，作为应急性赔偿措施在很大程度上弥补了国际立法中关于油污损害赔偿问题的空白。另一方面，国际社会开始筹划制定国际油污损害民事责任公约，从而揭开了船舶污染损害赔偿国际立法的大幕。

(1)《1969年/1992年国际油污损害民事责任公约》(以下简称《1969年/1992年油污责任公约》)

为了解决“托利·堪庸”号事件引发的油轮油污损害责任和赔偿问题，政府间海事协商组织法律委员会和国际海事委员会“托利·堪庸”分委员会分别拟订了公约草案，并提交1969年11月10日至28日在布鲁塞尔召开的海洋污染损害国际法律会议审查。会议经过折中，出台了《1969年油污责任公约》。该公约于1975年6月20日生效，是船舶污染损害赔偿领域立法的第一个成果。它的鲜明特征在于：为保障污染受害人得到充分、及时和有效的赔偿，对油轮登记所有人施加了严格责任，并以强制保险或财务担保制度保证实施，同时辅之以管辖权和判决承认与执行规则。尽管公约仍实行责任限制，但其责任限额依保险市场的最大承保额度确立，较一般责任限额明显提高。

《1969年油污责任公约》在1976年、1984年和1992年进行了修订。其中，《1976年议定书》将责任限额的计算单位由金法郎改为特别提款权，该议定书于1981年4月8日生效。1984年议定书扩大了公约的适用范围、提高了责任限额、明确了污染损害范围，但因美国拒绝加入一直未生效，最终被《1992年议定书》取代；《1992年议定书》基本反映了1984年议定书的变化，并于1996年5月30日生效，经其修订的《油污责任公约》被称为《1992年油污责任公约》。为了统一和便利责任限额的修订，《1992年油污责任公约》确立了默认接受程序。经过2000年的修订，目前该公约下船东的最高赔偿额为8 977万特别提款权(约合1.15亿美元)。

(2)《1971年/1992年设立国际油污损害赔偿基金的国际公约》(以下简称1971年/1992年《油污基金公约》)

《1969年油污责任公约》下船东对油污损害的赔偿额是有限的，不足以充分保护各受害方的利益。因此，1969年海洋污染损害国际法律会议要求建立由石油运输中的货方参与分摊的赔偿基金。1971年11月29日至12月18日，政府间海事协商组织在布鲁塞尔召开了关于设立国际油污损害赔偿基金的外交大会，通过了《1971年油污基金公约》，成为《1969年油污责任公约》的必要补充。加入《1971年油污基金公约》必须以加入《1969年油污责任公约》为前提，两者共同构成了确保受害人得到充分赔偿的双层机制，实现了石油运输中船方与货方的损失分担。据此设立的1971年国际油污赔偿基金由石油进口公司摊款设立，在《1969年油污责任公约》不能提供保护的范围内给予受害人一定限额的赔偿，并向船东提供补贴以减轻其负担。

《油污基金公约》与《油污责任公约》保持同步变动，以维持双层机制的协调和船、货双方利益的平衡。对应于《1969年油污责任公约》的修订，《1971年油污基金公约》亦在1976年、1984年和1992年进行了修订。其中，1976年议定书于1994年11月22日生效；《1984年议定书》因《1969年油污责任公约1984年议定书》的终止而终止；《1994年议定书》取消了基金对船东的补贴功能，并于1996年5月30日生效，经其修订的《油污基金公约》被称之为《1992年油污基金公约》，据此设立了1992年国际油污赔偿基金。随后，《1971年油污基金公约》于2002年5月2日终止，但1971年国际油污赔偿基金仍需处理公约失效前的油污事故，该基金尚未清算。

在《1992年油污责任公约》提高责任限额的同时，《1992年油污基金公约的2000年修订案》将责任限额(包括受害人依据《1992年油污责任公约》得到的赔偿)提高到了2.03亿特别提款权(约合2.6亿美元)，如果有三个成员国的境内石油公司接收的摊款石油总量达到或超过6亿吨，限额可高达3.007 4亿特别提款权(约合3.86亿美元)。即便如此，欧盟国家仍对国际双层机制的充分有效性提出了质疑。为此，国际海事组织于2003年在伦敦召开了关于设立油污赔偿补充基金的国际大会，并按照2003年议定书规定设立了国际油污损害赔偿补充基金，作为《1992年油污责任公约》和《1992年油污基金公约》外的第三层保障，受害人所能获得的赔偿额最终可达到7.5亿特别提款权(约合11.15亿美元)。对于2003年议定书，《1992年油污基金公约》成员国可选择不加入，该议定书已于2005年3月3日正式生效。

2003年补充基金需要来自石油公司的额外摊款，打破了现行双层赔偿机制下的船货利益平衡，从而引发了国际赔偿机制成本如何在船货双方间合理分摊的问题。在国际保赔协会集团、1992年国际油污损害赔偿基金秘书处和石油公司国际海事论坛的努力下，达成了《2006年小型油轮油污赔偿协议》和《2006年油轮油污赔偿协议》，并在2006年2月底召开的国际油污基金大会上获得批准。根据这两个民间协议，船方将在一定情况下给予1992年基金和2003年补充基金补偿，使两者基本达到均摊。⁽⁷⁾

(3)《1996年国际海上运输有害有毒物质损害责任和赔偿公约》(以下简称《1996年HNS公约》)

在成功建立油轮油污损害赔偿机制后，政府间海事协商组织又开始着手制订一部关于海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿的国际公约。经过二十多年的努力，这一任务最终由国际海事组织完成，在1996年4月15日至5月3日伦敦外交大会上通过了《1996年HNS公约》。⁽⁸⁾该公约以有毒有害物质造成的损害为调整对象，几乎包括了已生效的有关船舶污染防治公约列出的所有有毒有害物质，如油类、其他有毒或危险液体物质，液化气体，闪点不超过60摄氏度的液体物质，以包装形式运载的危险、危害和有毒物质材料，具有化学风险的固体散装材料及上述物质散装运输的残渣；而损害不限于污染损害，还包括因毒性、火灾或爆炸等引起的损害。公约目前尚未生效。

《1996年HNS公约》的特色在于，它借鉴了油轮油污损害赔偿领域的双层赔偿机制，且将其放到一个公约下调整，从而避免了在油污损害中出现的因许多国家仅参加《油污责任公约》导致双层机制跛腿的现象，进一步确保了对受害人的充分赔偿，并便于协调两层机制的赔偿限额之间的关系。该公约也规定了较高的责任限额，两层机制加起来可达到2.5亿特别提款权(约合3.2亿美元)。

(4)《2001年船舶燃油污染损害民事责任国际公约》(以下简称《2001年燃油公约》)

在《1969年油污责任公约》的制订过程中，人们就认识到法律对于油轮以外船舶造成燃油污染的调整尚存在空白，《1996年HNS公约》亦未解决这一问题，而现实中重大燃油污染事故又时常发生。因此，国际海事组织将制定燃油污染损害赔偿公约作为最优先议题，并于2001年3月19日至23日在伦敦外交会议上通过了《2001年燃油公约》。⁽⁹⁾该公约在很大程度上借鉴了《1992年油污责任公约》和《1996年HNS公约》的内容，但又具有自己的独特之处：由于燃油不是货物，公约没有设立货主参与分摊的赔偿基金；也正因为缺乏赔偿基金的补充，公约将船舶所有人从登记所有人扩大到光船租船人、船舶管理人和经营人，以拓宽受害人的索赔途径；此外，公约没有自己独立的责任限制制度，从而也没有固定的强制保险金额。公约目前尚未生效。

(5)国际公约调整范围之比较

下表中比较了《1992年油污责任公约》、《1996年HNS公约》和《2001年燃油公约》所调整的船舶、污染物、损害和适用空间，以界定各自的调整范围：

需要指出的是：

第一，《1996年HNS公约》不调整《1969年/1992年油污责任公约》下的污染损害，但因火灾、爆炸等原因产生的非污染损害在其调整范围内。

第二，《2001年燃油公约》不调整《1969年/1992年油污责任公约》下的污染损害，亦即油轮的燃油污染损害不在其调整范围内。

第三，《1996年HNS公约》不调整燃油污染损害及其他损害，因为燃油并非货物。

第四，污染损害发生在缔约国的领土和专属区内，即受上述公约调整，不要求涉外因素的存在。

2.国内法

(1)油污损害赔偿领域

1970年2月4日的Arrow号油轮油污事件和同年7月Irving Whale号驳船油污事件直接促成了加拿大油污损害赔偿立法，具体做法是对现行《航运法》予以修正，增加关于油污损害赔偿的规定，加拿大1971年《航运法》修正案是西方国家中最早的油污损害赔偿的国内立法。该修正案有关油污损害民事责任的规定与《1969年油污责任公约》一致，同时设立海上污染索赔基金用于提供超出船舶所有人民事责任范围的赔偿。1989年《航运法》再次修订，设立了船源油污基金，其职能是：作为先行赔偿主体，在未获得国际油污赔偿基金赔偿之前向私人索赔者支付赔偿；作为第三重赔偿主体，提供最高限额为1亿加元的补充赔偿，该数额包括超过公约体系赔偿限额的损害，以及公约不予赔偿的油污损害。⁽¹⁰⁾

美国虽在1924年已有油污方面的立法(Oil Pollution Act，1924)，但时至Exxon Valdez事故，美国在这方面的立法已是繁多、重复与混乱，既有州的立法，又有联邦的立法。⁽¹¹⁾美国作为世界上最大的石油输入国，一直对是否加入前述公约徘徊不定，主要原因是联邦与各州在船舶油污方面不统一，同时美国认为公约对污染损害的定义不全面、赔偿责任限额过低且民事责任主体单一。尽管如此，在1984年对《1969年油污责任公约》和《1971年油污基金公约》进行修订的过程中，美国一直积极地参与。但是，1989年Exxon Valdez号油轮油污事故彻底打消了美国加入国际公约的念头。该事件造成的清污费用和损害额远远超出公约所能提供的赔偿额，促使美国各方决心制定本国的油污法，即《1990年油污法》。⁽¹²⁾该法对美国可航水域和专属经济区内发生的油污(不限于油轮油污)建立了一个完整的体系。它与国际公约一样采用双层赔偿机制，但赔偿水平更高。第一层的赔偿责任主体包括船舶所有人、经营人和光船承租人等，其负有严格责任，抗辩援引极为困难，责任限额高，且容易丧失责任限制权，被认为近似于“准绝对责任”；第二层赔偿来自溢油责任信托基金，资金主要来源于石油税的征收，从而将油污损害赔偿的负担施加给石油受益产业。更重要的是，《1990年油污法》不排斥各州制定比其更加严厉的责任规则，美国很多州已经放弃了责任限制而采用完全赔偿原则，如阿拉斯加、加利福尼亚、康涅狄格等。⁽¹³⁾

英国《1995年商船法》使《1992年油污责任公约》和《1992年基金公约》在英国生效，在将两个国际公约转化为国内法时，该法将适用的船舶扩大到油轮以外的其他船舶，但适用不同的责任限额，并且没有强制保险要求和赔偿基金补充。同时，《1992年油污责任公约》规定以外的石油污染也被包括在该法以内。⁽¹⁴⁾

我国先后加入了《1969年油污责任公约》和《1992年油污责任公约》。2005年1月5日，《1992年油污责任公约》取代《1969年油污责任公约》在我国正式实施。尽管公约本身并不要求其适用应具有涉外因素，但基于我国适用国际公约的一般做法，该公约被认为仅适用于具有涉外因素的案件。这意味着我国将存在国际和国内两套赔偿制度。遗憾的是，国内没有专门调整船舶污染(包括油污)损害赔偿的特别法，相关的法律主要包括《民法通则》、《海洋环境保护法》和《海商法》。《民法通则》、《海洋环境保护法》仅涉及责任基础的一般规定，《海商法》也未对船舶油污损害赔偿作出全面调整，仅在第208条规定“中华人民共和国参加的国际油污损害民事责任公约规定的油污损害的赔偿请求”不适用第11章“海事赔偿责任限制”，在第265条规定了油污损害的诉讼时效。实践中，由于强制保险、赔偿基金等制度的缺失，受害人难以得到充分救济，因此我国油污损害赔偿的立法完善已迫在眉睫。

(2)有害有毒物质损害赔偿领域

《1996年HNS公约》尚未生效，大部分国家都没有制定调整有害有毒物质损害赔偿的特别立法，而是适用一般侵权法。但美国《1980年综合环境反应、赔偿和责任法》(Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability，1980)中却涵盖了海上运输有害有毒物质损害赔偿的内容。该法也采用双层赔偿机制，但只限于联邦或州政府等公共受托人对清污费等应急反应成本和环境损害的索赔，不包括私人索赔。