延伸的制度效应

三、延伸的制度效应

尽管《治安管理处罚法》已经把保证金提高到二百元，但是，我仍然感到不够，从我的调研情况看，提高到五百元比较适宜。(当然前提是应该要有一个裁量幅度)。之所以要建议再提高数额，我的考虑有二:一是在沿海发达地区，二百元仍然起不到很好的担保效果;二是试图建立一种转换制度。

假如我们能够按照一定的比例在罚款与拘留之间进行折算，比如，拘留一日，可以折抵罚款五百元，或者反过来说，罚款五百元相当于拘留一日，那么，保证金的担保效果就会非常充分。假如违法嫌疑人逃逸，公安机关就可以按照转换的比例，把拘留决定转换成罚款来执行。这样就能够迅速结案，也不会出现处罚决定执行不了的问题，更不会担心保证金保不住的问题。

如果上述的设想是可以成立的，那么，更进一步的制度效应是，它可以有效地解决当前在公安机关行政执法中存在的“执行难”问题。现在，在公安行政执法中最头疼的是对流动人口和不易控制人群的处罚。对外来打工人员、流动人口违反治安管理的，如果罚款，这些人居无定所，又没有固定的收入来源，一放就跑了，收不上来钱，决定根本无法执行。实践中只能看他们身上带有多少钱，就罚多少钱，根本无法顾及《行政处罚法》规定的“过罚相当原则”。如果实在没钱，也只好放人。这造成了执法的“疲软”和“黑洞”。如果有了上述转换制度，就可以照样作出罚款决定。如果对义务人无法执行罚款，那么，可以按照一定的比例换算公式转换成拘留来执行。对人身处罚的执行，不会受到有无财产、财产是否充足以及是否能够被行政机关有效控制等因素的限制，比较容易执行。如图表1所示:

图表1转换制度

也许有人会提出疑问，这种转换制度实际上有利于那些有钱的“大款”，会出现以钱赎自由，交了钱就不用去执行拘留了，处罚对他们来讲就起不到什么作用。我以为，这其实不成其为问题。转换是可以转换，不是必然转换。可以通过限定适用的条件来避免上述情况的发生。对于那些“大款”，公安机关可以决定不转换，仍然执行原拘留决定。

在我看来，上述转换制度非常值得立法机关考虑，特别是可以供正在草拟之中的《行政强制法》参考。其中的理由，除了可以有效解决实践中“执行难”问题，还因为，这种转换制度实际上在警察法中已经存在，主要是在与刑罚连接的领域，而且是在对人身自由的限制措施之间的换算、转换。比如，行政拘留日期可以折抵刑期(1988年2月23日作出的“最高人民法院研究室关于行政拘留日期折抵刑期问题的电话答复”、1981年9月17日作出的“最高人民法院关于罪犯在判刑前被公安机关收容审查、行政拘留的日期仍应折抵刑期的复函”);劳动教养可以折抵刑期(1981年7月6日作出的“最高人民法院关于劳动教养日期可否折抵刑期问题的批复”)。上述转换原理能不能进一步延伸到罚款与拘留之间，可不可以在两者之间作出一个如何折抵的规定或解释?

如果说，转换制度在立法上有什么难度，恐怕是如何确定转换的比例标准。上述拘留和刑期的转换，都是在限制人身自由的层面上进行的，所以，比较容易确定比例标准。而罚款和拘留却是在财产和人身自由不同层面上进行。考虑到全国各地经济发展水平不均衡，人均收入也不同，要是在立法上规定一个明确的转换比例，比如，罚款五百可以转换为拘留一天，那么，在沿海经济发达地区觉得合适，但是，在西部地区可能就觉得太不成比例了。这个问题，在我看来，也不是完全不能解决。可以在调研的基础上确定一个转换的比例幅度，再由各省市公安机关通过行政政策(规范性文件)统一具体标准。