法治政府是公共政府在制度上的逻辑延伸

二、法治政府是公共政府在制度上的逻辑延伸

既然政府的公共性是构建和谐社会的道德基础和制度前提，既然政府的自主性会构成对社会秩序的最大破坏，那么政治实践如何保证公共权力合乎目的地行使，如何使政府获得更多的合法性支持，从而构建良好的社会秩序呢？

和谐的社会秩序是在现代社会中获得的，它也只能在现代社会中才能获得。在现代社会，随着个人自由被确立为社会的基本价值，随着个人自由从理念走向实践，利益矛盾和利益冲突无论在广度上还是在密度上都得以充分展开，自由与秩序的矛盾所形成的社会张力较之以前更为彰显。按常理说，利益矛盾和利益冲突的加剧只能导致社会秩序的混乱，但恰恰相反，在自由基础上获得的秩序较之传统社会却更加稳定。原因何在?在我们看来，现代社会之所以能够在主体自由的条件下形成稳定的社会秩序，在很大程度上应归因于现代制度的功能性后果。在应对不断凸显的自由秩序问题时，现代社会创造了以法治为特征的现代制度体系。与传统社会的法治相比，现代法治最基本的特征就在于形式合理性和非人格性上。现代法治的形式合理性和非人格性，赋予了法律在构建和谐社会时更为重要的一体化功能:(1)提供了自由主体得以互动和交换的规则和规范，对个人的自主构成了有效的激励；(2)达就了不同社会主体之间宽容、妥协，并在此基础上分享劳动成果的分配机制；(3)形成了社会主体通过政治参与表达利益要求的利益传输机制；(4)构筑了通过公共权力的合理和合法运行，均衡利益矛盾和利益冲突的、程序化的利益协调机制。法治提供的利益激励机制、利益表达机制、利益共识机制和利益协调机制以及权力制约机制等一系列制度安排，不仅为社会主体提供了可预期的行为规则和规范，而且也形塑了法治政府；不仅为社会主体利益要求的满足创造了经常性、多样化的途径，而且使政府的自主性受到限制，并使政府的公共性得到提升。正因为社会矛盾非更替性和经常性的释放，以及对抗性敌对矛盾的消除，使得利益矛盾和利益冲突对社会秩序的威胁程度大大降低，自由与秩序的张力得到有效缓解，社会由此获得了一个稳定与和谐的秩序。

如前所述，在自由与秩序的张力中，稳定、和谐的秩序是通过对政府公共性的提升和政府自主性的限制获得的，而政府公共性的提升和政府自主性的限制主要有赖于法治政府的构建。法治政府的建立，不仅实现了政府本质的现实回归，使政府的公共性从理念走向实践，而且提升了政府公共性的品格:政府既在政治过程中获得了合法性，又在政治结果上获得了合法性；⁽¹³⁾既通过社会主体政治参与的扩大表现了公共性，又通过对政府自主性的限制强化了公共性。如果说法治只体现了形式合理性，那么法治政府则体现了实质合理性和形式合理性的统一，体现了“统治者的合法性”和“制度的合法性”的统一。⁽¹⁴⁾可以说，法治政府是多元社会自由秩序背景下，公共政府在制度上的逻辑延伸。

法治政府的实质合理性，实际上就是政府的公共性，它是指政府制定和实施的法律必须反映公共利益。只有当法律在其内容上是合乎理性的，或者说它在与人的目的的关系上是合乎人的目的，能给大多数社会成员带来好处或利益时，它才能被看做是具有实质合理性的东西，才能得到社会成员的赞成、承认、支持和认同，才能取得大多数社会成员服从和遵守的自愿承诺，因而才具有真正的合法性和权威性。相反，如果法律不能给大多数社会成员带来利益上的好处，即不能增进大多数社会成员的利益，或者与大多数社会成员的价值观相背离，那它是不可能获得社会成员自觉遵守和服从的，也就谈不上稳定、和谐的社会秩序了。在现代多元利益主体的社会结构中，法律制定的过程是一个民主的过程，是一个由政府主导的、进行利益综合、提取公共利益的过程。具体来说，就是在政府的主持下，利益主体各方通过政治参与途径，相互沟通、协商、妥协，最后达至主体各方利益均衡和共赢，实现社会整体利益最大化的过程。政府虽说在制定法律的过程中处于主导地位，但这并不意味着它可以对各种意见、意愿和要求置之不理，或者完全排斥一方主体或其他主体的利益，而使另一方主体形成利益独占的局面，它的职能就在于对各种利益要求进行综合和平衡，它所提取的公共利益就是“一种相互冲突的政治利益的折中和妥协”。从实证的角度说，公共利益“不是一种可以抽象地和科学地予以实现的观念，而是一种相互间不断进行的政治竞争的产物”，⁽¹⁵⁾作为公共利益反映的法律则就是“千百种集团利益的混合物”。⁽¹⁶⁾在法治政府的框架下，一个国家法律的民主程度，或者说体现公共利益的程度，主要是看法律是否均衡地体现了所有阶层和群体的共同利益，是否维护个人正当的自由和权益，是否以增进全体社会成员的经济文化福利为内容。“政府行为代表公共利益的程度，或者说政府行为的合法性，首先取决于政府政策反映法律制度的程度，是否具体体现了法律所蕴涵的抽象的价值，是否在法律授予的权限范围内，按照法定的程序制定和执行政策。在现代民主宪政体制中，首先要看政府的政策是否符合宪法，是否体现了宪法中所蕴涵的抽象的原则。”⁽¹⁷⁾而法律的作用就在于“尽其可能保护所有社会利益，并维持这些利益之间的、与保护所有利益相一致的某种平衡或协调”。⁽¹⁸⁾美国著名的社会学家波普诺就此鲜明地指出:“现代国家的基本功能就在于在各利益集团之间进行调解，求得公共妥协，通过或批准反映妥协的法律，从而维护社会的秩序。”⁽¹⁹⁾

所谓形式合理性，又叫“工具合理性”或“逻辑形式主义”，它指的是一种纯形式的、客观的、不包含价值判断的合理性，它主要表现为手段和程序的可计算性、形式的合逻辑性。如果说“制度的实质合理性以遵守和维持制度的利益和价值观为取向，它所表达的是社会的共同利益、共同价值观和基本的善；而制度的形式合理性则以制度得到实施和遵守是一般性和普遍性为取向，它不考虑实施这一制度安排是否会有益于某人或有损于某人这样的特殊情况，它将有关特殊目的、有关德行与善的问题授权人们自己去解决，划归个人私事领域”。⁽²⁰⁾法治政府在形式上的合理性主要体现在两个方面:一是在内容上的形式理性，其本质就是法律所创立的政治制度在逻辑结构和逻辑结果上的合理性。就政治制度的逻辑结构而言，它是指政治制度的合法性，也就是说，政治制度是应运社会成员的共同需要而产生的，是人类理性生活的产物，符合人类生活的规律性。例如，现代社会为了确保每个人在社会中的自由主体地位，为了满足每个人在社会中自由发展的要求，为了维护和保障良好的社会秩序，逻辑地设计了一系列基本的政治制度，包括普选制、代议制、政党制、地方自治制度、社团自治制度、违宪审查制度、司法审查制度等。这些制度都平等地向所有的社会成员开放，每一个社会成员都可以通过它们进行政治参与，谋求自身利益的发展。政府也可以通过这些制度提取公共利益，均衡地分配利益资源，以维护社会公正和秩序。就政治制度的逻辑结果而言，它是指政治制度的有效性。在现代社会，这种有效性主要意味着经济持续的发展。任何一个民主国家社会秩序的稳定与和谐，不仅取决于政治制度的合法性，而且还取决于经济发展，取决于政治制度的有效性或绩效。因为只有通过物质资源的丰富，才能缓解资源的有限性和人欲求的无限性的矛盾。二是在程序上的形式理性，表现为政府在实施法律和行使权力的“程序正义”以及所要承担的法律责任。我们知道，法律是以一系列规则、规范和执行程序的形式出现的逻辑结构体系，它不仅是以明文规定的形式出现的，而且包含着主体、内容、法律责任等结构要素。法律的非人格性决定了它不仅仅规范社会成员的行为，而且还约束政府行为。法治政府在程序上的形式理性，意味着政府的每一项权力都有成文法的明确授权，政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则、规范和程序行事。如果政府不依程序行事，或是滥用职权，或是越权行事而侵犯社会主体利益，必须要承担法律责任。这样一来，政府权力所表现出的强制力就拥有了制度形式合理性的约束，它不再是一种任意的强制力，而是成为了一种稳定发挥作用的、理性化的维护社会秩序的手段。从法治政府所表现出来的形式合理性而言，法治政府极大程度上限制了政府的自主性，使政府确定和实现公共利益的能力得到了显著提高。