公立高校法人财产权益的界定

二、公立高校法人财产权益的界定

事实上，国家对公立高校财产权益的管理一直存在一个难以调和的矛盾，也是管理中的难点问题，就是如果对高校财产权限制过严，就会违背高校办学自主权的需要，但是如果限制过宽，则无法保障高校从事的高等教育事业的公益性。如何协调高校中国家投入资产的国有属性和高校法人财产权益之间的关系?本文以公立高校法人制度为出发点，通过明晰公立高校的法人地位，探讨公立高校作为公法人应当享有的财产权益的性质、范围，权利行使应当遵循的原则以及政府对公立高校的财产责任、高校内部决策机制等。这些问题的解决既可以为建构科学的大学法人制度提供理论支撑，也可以解决现实中的困惑。

首先，公立高校有无财产权益。对此问题，有一种观点认为公立高校是政府举办的公共部门，公立高校财产归国家所有，因此，公立高校不存在财产权问题。⁽⁸⁾笔者认为这种观点是一种简单认识财产权的结果。如果公立高校不存在财产权问题，则国有企业财产权也是不成立的。二者之间虽然存在重大差别，但是二者都是国家投资设立的，二者都具有法人资格，这两点是共同的。

其次，公立高校是否拥有法人财产权。在西方，法人财产权是随着法人制度的出现而产生的。我国在改革开放之后，才引入了这一概念。1993年11月，中共十四届三中全会发布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称“决定”)第一次将此概念使用于正式文件中。《决定》认为“企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权”。同年12月，八届全国人大常委五次会议通过《公司法》，正式以法律形式确认了这一概念。应当说，“法人财产权”这个概念最初是服务于国有企业改革，进而拓展到其他领域，如民办学校法人财产权。但是民法学界对于法人财产权的界定一直存在争议，存在多种观点，如有人认为“法人财产权就是法人财产所有权”，有人认为它是“经营性产权”。笔者在此使用的法人财产权是指法人对其资产的占有、使用、收益和依法处置的权利，包括财产所有权和与财产所有权有关的财产权、知识产权和债权。依据法人制度的基本理论，法人制度具有三个基本特点:一是法律拟制性;二是组织性;三是财产独立性。既然公立高校是法人，就应当符合法人的基本特点，法人制度要求法人能够独立拥有出资人提供的财产，独立的法人财产权是高校法人制度存在的基础和前提条件。

第三个需要讨论的问题是公立高校法人财产权和国家所有权之间的关系。就笔者所见，对此问题，目前理论界尚未进行深入讨论。笔者借鉴民法学界讨论国家所有权和国有企业法人财产权之间的研究成果，理论上可以从四个角度进行讨论⁽⁹⁾:第一种是价值所有权与实物所有权分离说，即高校财产按照价值形态和实物价值形态分别形成价值所有权和实物所有权，国家享有价值所有权，学校享有实物所有权。第二种是国家最终所有权和法人所有权分离说，即国家作为出资人拥有公立高校的资本及其权益，但不能直接拥有高校的法人财产，高校在存续期间内对国家投资和其他渠道的投入构成的全部法人财产，享有以其名义独立的占有、使用、收益和处置的权利。第三种是经营性财产权和归属性财产权分离说，即高校享有的法人财产权是经营性财产权，对学校财产拥有但又不所有;国家对于学校财产享有归属性所有权。第四种是双重结构说，即高校财产由高校所有，但是高校本身为国家所有。第五种是分类所有权说，即国家投入学校的资产及其权益归国家所有，高校通过其他渠道获得的财产权归属高校。上述五种理论观点中，第一种学说和第二种学说都无法避免和民法理论中“一物一权”的基本原则相矛盾。按“一物一权”原则，财产权是专属的，国家对学校财产享有所有权，就必然排斥学校享有财产所有权。第三种观点无法解释为什么学校通过其他渠道获得的资产，如社会捐赠给学校的财产会转变为国家所有权。第四种观点将学校作为国家所有权的客体，这种理论和学校作为法人的人格相违背。相比较而言，第五种观点较为科学。公立高校作为公法人，其财产包括两部分，以政府投资以及各种补助形式所取得或购置之土地、房屋、设施与设备属于国有资产，高校享有占有、使用的权利，高校对于此部分国有资产进行管理。在获得国家准许之后，可以利用此部分资产进行收益和处分。学校通过其他渠道获得的资产，如合作办学、社会捐赠及其孳息、其他因教学研究成果所产生的收入、学校无形资产属于学校所有，但是基于公立高校的公益性质，国家依然可以行使监督权。

第四个需要讨论的问题是公立高校法人财产权利能力。基于民法学上关于法人人格的理论，法人人格和自然人人格是不同的，自然人人格的确立是伦理性的，法人人格的确立是工具化的。“个人人格既是目的，也是手段，而法人人格仅具有手段的意义。”⁽¹⁰⁾自然人是“无特定目的的存在体”，法人是用于追求章程所规定的目的的存在物，所以权利能力应是有限制的平等。法人在目的范围之内视为有权利能力，在目的范围之外视为无法律上的存在，也无权利能力。法人的权利能力范围因其自身地位和社会职能的不同而各自有异。市民社会中自然人的人格是平等的，因而权利能力范围也是平等的，团体人格的出现就是以其人格不平等为前提，所以其权利能力范围也是不平等的。⁽¹¹⁾法人的人格具有区分各种民事团体不同民事活动空间的作用。法人权利能力受限制不在于其受自然性质以及法规方面的限制，而主要在目的范围方面的限制。法人的“权利外无能力原则”，公法人权利能力受目的事业范围的限制，会导致弱化对第三人的保护。⁽¹²⁾公法人的存在目的众所周知，在进行逾越目的的事业活动时，相对人处于已知状态，因此无信赖利益值得保护。国家设立公立高校的目的是发展高等教育，而高等教育具有社会公益性和个人权利性的双重特征。⁽¹³⁾因此公立高校的财产权利能力是有限的，其财产权利受制于其设立目的，对于偏离教育目标的行为是无权进行的，如风险投资行为。