三、我国公立高校法人财产法律制度的完善
现代产权经济学理论认为，如果产权是非排他的，则产生机会主义和败德行为是必然的，即所谓的“公海效应”。(14)也就是说，如果没有建立起排他的、明晰的、专一的财产权体系，则对教育资源的掠夺式开发、滥用、浪费是无法避免的，同时在监督乏力的情况下，侵占、贪污等腐败行为也就在所难免。要推动我国高等教育改革向纵深发展，建立现代高校法人制度，必须改变我国目前公立高校财产权益不清，法律责任不明的状况。笔者认为以下几个方面应是改革的重点:
(一)明确公立高校公法人的地位，并在此基础上进一步明确政府承担向公立高校投资的主要责任
不可否认，促进高等教育投资体制的多元化，提高公立高校筹集资金的能力，既是世界范围内高等教育的潮流，也是我国高等教育的发展方向，但是我们在现阶段仍然需要强调国家负有主要的投资责任。综观世界上主要国家对公立高校的投资体制，虽然各国都强调高校要通过多种方式筹措资金，但是政府始终没有放弃承担主要的投资责任。以几个国家的公立高校为例即可说明:
美国加州大学伯克利分校2001—2002年的经费收入总额为13.13亿美元，其中政府投资占70%，包括州的拨款占39%，联邦政府补助金等占31%。(15)墨尔本大学2001年收入8.4亿美元，其中政府投资占52.4%(16)巴黎第七大学经费主要来自政府拨款，占95%，教育部按照学生人数、教师编制、设备价值及科学研究成果划拨给学校。德国柏林自由大学2001年日常运行总经费是4.87亿欧元，主要来自联邦基金(3.88亿欧元)，占79%;外部筹备基金(0.77亿欧元)额外收入(0.22亿欧元)。(17)日本东京工业大学2001年度办学经费主要来源于:政府拨款245亿日元，占经费总数73%;学生学费54亿日元，占经费总数16%;科技产业和培训等其他收入34亿日元，占10%。(18)有些国家以法律形式明确规定政府对于公立高校承担主要的投资责任。如1996年颁布的《俄罗斯联邦高等教育和大学后职业教育法》第28条第1款规定:“国立高等学校教育活动经费依靠联邦财政预算拨款。教育经费由联邦(中央)高等专业教育管理机关或管理这些高等学校的政府机关，根据国家任务(控制数字)用于培养专门人才、工作人员再培训及进修，并根据国家规定，其中包括部门规定的经费拨款标准实施之。”可见，政府拨款仍然是世界上主要国家公立高校经费来源的主要渠道。(19)
我国《高等教育法》第60条也规定:“国家建立以财政拨款为主，其中多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。国务院和省、自治区、直辖市人民政府保证国家举办的高等教育的经费逐步增长。”近年来，虽然国家给公立高校的投资总量在逐年增加，但是和高等教育大规模的发展是不相适应的。同时由于高校合并、教学评估等政策导向上欠缺科学性，高等学校经费捉襟见肘也就在所难免。根据不完全统计，2005年全国各类高等教育总规模超过2300万人，高等教育毛入学率达到21%，但是政府投资占高校经费来源的比例却明显降低。以教育部直属高校为例，2005年政府拨款占高校总经费的比例从2002年的53.5%降至48.8%。(20)
(二)针对公立高校单一的投资体制向多元化投资体制发展的趋势，对于不同来源资产，应以法律形式明确国家所有权和高校法人财产权，确立公立高校是法人财产权的主体，并在分权的体制下采取分类管理的方式
传统体制下，公立高校是一种出资人所有权和法人财产权合一的财产权体制。在这样的背景下，政校合一，高校依附于政府，难以真正实现学术自由。国家作为公立高校的主要投资者，学校的发展必须符合国家宏观层面上高等教育的需要。高校经费使用方案总体上应得到主管部门的认可。但是，过于严格限制学校财政自主权，不利于高校充分行使财政自主权，压抑学校的活力和形成自身的特色。因此，首先需要对公立高校的财产进行分权，厘清国家财产权和高校财产权的范围和界限，在明晰财产权的基础上，政府按照不同性质的财产权确立不同的管理原则。政府的责任主要在于:第一，确立高校资金使用规则，对高等学校资金的使用制定宏观的行为规范，对偏离高等教育目标的资金使用设定禁止规范。我国《高等教育法》第38条第2款规定:“高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作他用。”法律的规定过于简单，实践中政府仍然需要针对高校资金的使用设定禁止性规范。第二，对政府投资(21)部分可以实行比较严格的监管措施，但是对国家财政拨款之外的资金实行一般性监督即可，以尊重高校的法人财产权。政府主要审查其资金使用是否符合其公共服务的基本目标，公立高校的任务具有社会公共服务性质，其存在是为了学术价值而非经济价值，公立高校的行为目标不能脱离公共责任，高校财政权利的行使应以高等教育目标为指导方针。
(三)改革公立高校决策机制，增强决策的民主性，强化公立高校风险意识和法律责任
我国现行的公立高校管理体制存在学校决策权力过于集中、学校的发展缺乏科学规划等弊端。同时，公立高校的管理者是政府任命的，相对缺乏规避风险的欲望和能力，而且还极易产生“逆向选择”和“道德风险”。学校领导错误决策造成损失，较少可以通过法律途径追究责任，在学校财政运作中缺乏风险意识和责任追究。因此，公立高校内部决策随意的现象比较普遍。笔者认为在我国公立高校运行中有必要借鉴企业的风险管理机制。欧洲近年开展的大学企业化项目(EUEREK)研究表明，过去20年，欧洲七国的大学由相对受到保护的公共单位变为拥有较大财政自主权的自治机构，大学必须承担更大的财政责任，大学管理人员承担比以前更大的风险。过去10年中，几乎所有国家的高等教育所面临的风险都增加了，这种风险意识创造了大学企业化氛围，也强化了公立高校的风险意识和决策的科学性。(22)
【注释】
(1)王敬波，中国政法大学法治政府研究院副教授，法学博士。
(2)高校贷款政府买单是现实主义的选择［EB/OL］.［2007-07-14］http:// learning.sohu.com/20060127/n241634809.shtml，http://news.xinhuanet.com/edu/2007-07/14/content_6373255.htm.
(3)［EB/OL］.［2007-07-14］http://education.163.com/06/1012/10/2T7PBB5E00291MUO.html.
(4)［EB/OL］.［2007-07-14］http://blog.sina.com.cn/u/4b5d3ada010006kx.
(5)本文主要以公立高校为讨论对象，为行文简洁，除特别指出外，本文中提及的“高校”均指公立高校。
(6)龙宗智.大学法人制度与财产权益界定［J］.中国高等教育，2005(18).
(7)张力.解构与重构——探求“法人财产权”理论的当代出路［J］.浙江社会科学，2007(5).
(8)刘剑文.高等教育体制改革中的法律问题研究［M］.北京:北京大学出版社，2005:90.
(9)公立高校和国有企业虽然都存在国家投资，但是二者在目标上存在巨大差异，笔者仅是借用民法学界的理论观点，在分析中会特别注意公立高校和国有企业之间的差异。
(10)董学立.法人人格与有限责任［J］.现代法学，2001(5).
(11)江平.法人制度论［M］.北京:中国政法大学出版社，1996:22-23.
(12)转引自蒋学跃.法人人格与法人权利能力［J］.求索，2007(2).
(13)有关此点，参见拙著.高等教育领域里的行政法问题研究［M］.北京:中国法制出版社，2007:2-4.
(14)即对于公海，人们都是只捕捞，而不保护，因为公海产权是非排他的。
(15)转引自国务院学位委员会办公室、中国研究生院院长联席会编.透视与借鉴——国外著名高等学校调研报告［R］北京:高等教育出版社，2004:249.
(16)转引自国务院学位委员会办公室、中国研究生院院长联席会编.透视与借鉴——国外著名高等学校调研报告［R］北京:高等教育出版社，2004:951.
(17)转引自国务院学位委员会办公室、中国研究生院院长联席会编.透视与借鉴——国外著名高等学校调研报告［R］北京:高等教育出版社，2004:766.
(18)转引自国务院学位委员会办公室、中国研究生院院长联席会编.透视与借鉴——国外著名高等学校调研报告［R］北京:高等教育出版社，2004:1024.
(19)转引自国务院学位委员会办公室、中国研究生院院长联席会编.透视与借鉴——国外著名高等学校调研报告［R］北京:高等教育出版社，2004:868.
(20)储祖旺.我国高校筹资多元化的目标及其现状分析［J］.教育与经济，2007(1).
(21)我国目前公立高校资金包括三部分，一部分是财政拨款，包括中央和地方政府拨款，形式有教育事业费拨款、基建费拨款、科研费拨款、教育附加费拨款等。第二部分是学杂费收入。第三部分是学校自筹资金，包括校办企业交款、社会捐赠、信贷资金等。
(22)国际高等教育:质量与管理［EB/OL］.［2007-07-14］http://www.cnier.ac.cn/jyyj/tbtj/ jyyj_20060529162120.html.
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