我国公立高校法人财产制度存在的问题及原因分析

一、我国公立高校法人财产制度存在的问题及原因分析

高等教育是我国改革中的热点问题，公立高校自然成为社会的焦点。在最近一段时间，公立高校财产制度受到社会广泛关注。有几个事例可以说明。

事例一:据中国社会科学院发布的《2006中国社会形势分析与预测》显示，目前中国公办大学向银行贷款大致为1500亿元至2000亿元，有些高校贷款高达10亿元至20亿元，一些大学已经连利息都付不出来。为缓解高校贷款危机，广东等地高校教育行政部门出台文件，采取政府贴息、土地置换等方式筹集资金帮助高校还贷。⁽²⁾

事例二:在中国人民大学食堂耗资百万建观光电梯风波未平之际，中国高校的大门又成了众矢之的。最近，山东聊城大学校门在网络上被称为“高校最大、造价最高的大门，造价居然达8000万元”，一时引起网民哗然。聊城大学澄清只花了300万元。⁽³⁾

事例三:2005年8月9日在上市公司西部钢铁企业新钢钒(股票交易代码000629)公布的半年报中，百年名校——天津大学居于流通股股东榜首。天津大学在今年第二季度共买进482万股新钢钒流通股，成为新钢钒第四大股东。近年来随着高等教育的兴盛，高校的闲余资金开始增多，在这种背景下，高校掀起了资本运作的热潮，但是公立高校是否可以从事风险巨大的资本运作备受争议。⁽⁴⁾

上述事例虽然只是个案，但是集中反映了我国现阶段公立高校财产权益领域存在的制度性缺陷。随着我国高等教育体制改革的深入，高校⁽⁵⁾投资体制由单一向多元化方向发展。在此过程中，国家和高校财产权界限模糊、高校无形资产流失、高校资产管理无序和违规运用等问题，都逐步凸显出来。这些问题不明晰、不理顺、不解决，直接影响我国高等教育大众化的进程。造成上述问题的原因很多:首先，高等教育规模扩大和政府投入不足之间存在巨大差距。我国目前正处于社会转型之中，近几年高等教育规模急剧扩大，高等教育迅速发展的投资需求与国家财政资金供给不足之间的矛盾是目前中国高等教育面临的最突出的矛盾。高等教育是公益事业，政府负有主要的投资义务，但是近几年公共财政资金供给无法满足高等教育发展的速度，这是造成学校资金困难的主要原因。其次，政府对高校的管理方式不当。20世纪90年代开始的由政府主导的高校合并直接导致全国范围内高校盲目扩张。另外，教育行政部门主持的高等学校本科教学评估指标中过多的物质指标体系，也促使学校投入大量资金进行基础建设。据调查，高校大规模贷款，主要用于基础设施建设。虽然校长们常说:“大学，非大楼之谓也。”但是事实上为了追随政府的指挥棒，还是倾全校之力盖大楼。最后，高校决策机制存在严重漏洞。由于高校内部民主决策和监督机制缺失，个别学校急功近利，错误决策，导致学校陷入发展困境。我国现行的高校管理体制是一种“自上而下”的管理模式，学校决策层更多地是对上级主管部门负责，甚至一些学校为了片面追求政绩而作出错误决策。

除此之外，政府和公立高校之间纵向财产关系不清晰，法律对于高校财产权益规定不明确也是阻碍建立现代大学法人制度以及落实高校自主权的主要障碍之一。

基于学术自由的原则，为促进高等教育发展，通过确立公立高校法人地位，按照法人理论处理高校与政府、高校与社会之间的关系是世界范围内的普遍做法。我国自20世纪90年代开始提出确立公立高校的法人地位。1998年《高等教育法》第30条规定:高等学校自批准成立之日起取得法人资格。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。虽然法律规定了高等学校的法人地位，但是由于我国政府和公立高校之间天然的“血缘”关系，高校的法人地位还只是民事上的意义，而不具有公法上的法人意义。由于纵向上政府和高校之间权限不清，而横向上高校和其他民事主体的法律关系需要纵向上法律关系作为保障，否则政府财产和高校财产混在一起，其他民事主体和高校打交道，等同于和政府打交道，就不会有法人关系和法人制度存在的基础与生长的空间。⁽⁶⁾

我国现行法律对公立高校财产权的规定并不清晰。《民办教育促进法》第35条规定:民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。基于此种规定，民办学校享有法人财产权。但是对于公立高校是否享有法人财产权以及财产权的性质，法律并没有作出如此明确的规定。与此相关的法律有以下几个:《民法通则》第37条第2款规定:法人设立应当具备必要的财产和经费。根据这一规定，必要的财产是法人成立的前提条件。⁽⁷⁾《高等教育法》第38条规定:高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。《物权法》第54条规定:国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。综合分析上述法律规定，存在以下疑问:第一，公立高校享有法人地位，依据民法的基本理论，法人财产与出资者的财产相互独立，法人拥有自己的财产权，但是公立高校是否享有法人财产权，法律没有规定。第二，公立高校作为公益法人，其存在的目的与私法人相比大异其趣，但是法律没有明确公立高校法人财产权与一般的私法人之间区别何在?第三，公立高校财产权的范围不清晰。《高等教育法》虽然规定高等学校享有民事权利，但是包括哪些民事权利并不清楚。《物权法》只规定了国家举办的事业单位(包括公立高校)对物的权利能力，但是其他财产权，如债权、知识产权都不在其调整范围。第四，公立高校的权利能力不明确。《高等教育法》规定了高校对各种渠道投入的财产有管理权和使用权。严格地说，管理权并不是财产权的形式之一，管理权和使用权也不在同一层次上。《物权法》规定国家举办的事业单位(包括公立高校)享有包括占有、使用、法定条件下收益和处分的权利，但是法律和国务院的有关规定对于公立高校以何种方式收益和处分财产并没有形成全面的规定。