我国高校定位的制度分析

我国高校定位的制度分析

高校如何正确定位，当前在我国是一个颇为棘手的问题。一方面，政府不断强调各所高校要在各自的层次上办出自己的水平和特色；另一方面，高校在不断地进行升级运动，追求高层次、综合性、研究型。这种矛盾似乎有愈演愈烈的迹象，以致于有人发问：我国高校的恰当定位为什么这么难？^【192】

一种现象的发生必然与其相应的制度相联系。制度经济学家告诉我们，制度是重要的。在某种意义上说，什么样的高等教育制度就导致什么样的高校定位。由于许多有关高校定位的讨论是在既定的制度安排下进行的讨论，这种“制度空缺”的讨论使得我们难以从根本上认识清楚我国高校定位难的原因。可以说，我国高校的定位难，与高等教育制度本身有着割不断的关联。如果不对制度本身来一番认真的审视，就不可能从根本上解决高校定位问题。

一、制度变迁中的高校定位

从制度变迁的角度来说，当前我国正处于从计划体制向市场体制的转型时期。在计划体制下，各所高校的定位都是由政府计划决定的。高校没有自身的利益诉求，也无办学的自主权。因此对于自身的定位无须考虑，即使有所考虑也因没有办学自主权而化为泡影。尽管在计划体制下，我国高校管理体制也曾有过对地方放权、高校下放等举措。但最终因为“一放就乱”而又将权力收归中央政府。因此，在计划体制下，我国高校形成的有序状态实际上是一种计划均衡。随着计划经济向市场经济的转轨，高教管理体制在强调集权的同时，基于对过去中央和部门集权过多的反思，许多学者开始呼吁扩大高校自主权。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》，正式提出了要扩大高校的办学自主权。随着高校办学自主权的扩大，高校经费来源渠道的多样化、高校办学主体的多元化等等，高校有了自身利益诉求，如何定位就成为每所高校首先要思考的问题，原来高校定位的计划均衡就被打破。与此同时，由于旧的制度被打破，新的制度又极不完善，高校定位的市场均衡没能很好地建立起来。因此当前我国的高校定位就成了一个难题：一方面高校定位本身还带有相当强的计划性，另一方面各所高校自身要求发展而又缺乏一个健全的市场竞争制度环境。在这种状况下，高校定位带有人们所谓的“盲目性”，这是可以理解的。因为作为利益主体的高校要追求自身的利益，而只有不断地升级才能使这种利益得以最大化，但如何升级又缺乏健全的制度依据，因此其定位必然带有机会主义特点，表现出来的就是这种所谓的“盲目性”。

我国高等教育制度变迁的频繁发生还影响了制度的稳定性与连续性。一般说来，制度的主要功能之一是帮助人们形成稳定的预期，以防止机会主义。因此制度的稳定性与连续性就显得非常重要。如果制度变迁过程中不注重制度的稳定性与连续性，人们就难以形成稳定的预期，由于“制度界定了参与人的激励”，^【193】各所高校就可能实行机会主义。从我国的高等教育制度变迁历史来看，制度的稳定性与连续性就没有得到很好保证。一是制度变迁过于频繁，每隔几年时间就有一次重大变革。人们在制度中形成的预期时常随着制度变革而化为泡影。没有稳定的预期就没有稳定的策略，机会主义就必然产生。二是制度变迁没有照顾到连续性，每次变革都比较激进，变革的幅度都较大。几乎每次变革都是对前一制度的否定，而高校在前一制度阶段所作的努力也就有可能随着变革而付之东流。这样更加容易形成机会主义。在制度不稳定、不连续的情况下，高校对自己的定位也不可能很明确。利用制度的空档来提升高校层次与水平，是一些院校的成功经验之一。如某著名高校利用“文革”中的政策空档大批引进当时的“右派”、“反动学术权威”，就为后来的发展打下坚实的基础。这些经验更加激励了高校的机会主义路线。

因此，从高等教育制度变迁看，计划体制下的高校定位使得高校无自身的利益诉求；随着办学自主权的扩大，高校本身也成了利益主体，也有了自身的利益诉求，必然要在理性计算的基础上展开竞争。于是，原有的计划均衡下的高校定位就被打破。现在处于计划均衡与市场均衡夹缝中生存的高校，由于原有制度的不稳定与不连续，因而很难有稳定的预期。在现有的制度安排不健全的情况下，想通过公平竞争以达到市场均衡也不可能。因而，碰运气式的机会主义就产生了。这种机会主义的表现，就是人们所说的盲目追求高层次。其实从制度分析的角度来看，就高校自身来说，这种所谓的盲目性其实一点也不盲目，而是经过了精心的理性计算并有历史经验的支撑；但从整个高等教育系统看就是盲目的。其原因就在于个体理性的追求导致了集体的非理性。导致这种博弈困境的原因，就是亚当·斯密所说的：“在人类社会的大棋盘上，每个个体都有其自己的行动规律，和立法者试图施加的规则不是一回事。如果它们能够相互一致，并按同一方向作用，人类社会的博弈就会如行云流水，结局圆满。但如果两者相互抵牾，那博弈的结果将苦不堪言，社会在任何时候都会陷入高度的混乱之中。”^【194】

二、一般性制度、指令性制度与高校定位

根据不同的标准，制度可以分成不同的类别。就制度的适用范围来说，可以分成一般性的制度与指令性的制度。一般性制度是适用于未知的、数目无法确定的个人和情境的制度，是一种具有普适性的制度。而指令性制度指的是针对具体的、个体的制度，因而是一种照顾到特殊性的制度。一般来说，制度应具有一般性。也就是说，制度不应在无确切理由的情况下对个人和情境实施差别对待。因为“违背普适性准则一般都会削弱对规则的服从和规则的显明性，并因此而削弱制度的规范性、协调性品质。”^【195】

从我国高校定位的相关制度看，一般性的制度较少。而当“普适性原则遭到抛弃，指令性的具体规则就会激增。”^【196】我国决定高校如何定位的大多是指令性的制度。例如重点大学制度，就主要是一种指令性的制度。谁是重点高校，谁不是重点高校，并不是在竞争基础上由办学水平来决定的，除了办学水平外还要考虑到其他许多因素。这种指令性的制度照顾了某种特殊性而容易将一般性置于不顾。这样一般性的制度就容易遭到破坏。例如，1978年2月，国务院转发了教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，第一批确定全国重点学校88所，不具备条件的大寨农学院也提为重点^【197】。这样，重点大学的一般性标准就遭到破坏，与高校的办学水平标准就产生了冲突，从而标准与标准之间产生了不相容性。实际上，就是指令性制度的实施导致了一般性制度的破坏，从而使得整个制度的协调性变差。在计划体制条件下，由于高校没有办学自主权，这种指令性的制度还可以形成有序的高校定位。但在市场体制的条件下，办学主体开始多元化，高校拥有了较大的办学自主权，如果继续实行指令性的制度，比如，重点高校还是由政府指定，高校要么没有积极性争取进入重点高校行列，要么因缺乏公平竞争的普适性的标准而采取机会主义路线。高校的精力不仅仅是放在提高办学水平上，还可能通过其他更有效的途径来达到目的。这样更进一步破坏了一般性制度，造成人们对一般性制度的不相信、不遵守。

以上分析表明，在我国高校定位的相关制度中，一般性的制度供给不足，而指令性的制度供给过多。即使一般性制度有充分的供给，由于许多指令性制度的实施也容易对之造成严重破坏，因为许多一般性制度与指令性制度是有着内在矛盾的，指令性制度过多，使得人们失去对一般性制度的信任而实行机会主义路线，指令性制度设计者的个人偏好造成制度的不稳定与不连续。在我国高校定位中，这类现象频频发生。高校的许多精力放到了提高办学水平之外了。尽管这种政策的考虑也有道理，但所带来的制度后果却有一定的负面影响，这恐怕与制度设计者当初的愿望是背道而驰的。

三、内在制度、外在制度与高校定位

“内在制度被定义为群体内随经验而演化的规则，而外在制度则被定义为外在地设计出来并靠政治行动由上面强加于社会的规则。”^【198】因此，内在制度是随着社会发展而产生并演化出来的，通过包括实施者在内的博弈参与人之间的策略互动最后成为自我实施的制度，从而形成一种自生自发秩序，因此不需要外在的监督与强制。如美国的高校定位，就主要是高校之间的互动博弈而形成的一种均衡，没有政府，也没有其他任何组织或个体来对整个高等教育系统内的高校进行定位，但美国的高校定位仍是井然有序的（美国个别州的高等教育系统有政府设计，如加州）。而外在制度是外在设计强加的，形成的是人为强加的秩序。而外在制度需要外在的强制与监督，否则制度就有可能实行不了而陷入混乱。

从高等教育的发展历史来看，我国的高校定位自始至终就带有外在制度的特点。自晚清京师大学堂成为我国近代第一所国立大学以来，到民国时期的国立、省立、私立的划分（这种划分虽然只是从投资来源而作的划分，但从相关资料来看，无论是从实际办学水平还是国民的心态来说都是国立大学比省立大学地位高），再到建国后重点大学制度的确定、部门办学体制的形成等等，无不是政府设计的结果。而外在制度的实行是需要监督与执行成本的。当监督不到位或执行成本过大时，这种外在制度就可能是形同虚设。就我国高校定位来说，在原来计划体制下监督与执行成本并不大，因为投资是一元化的，高校是没有办学自主权的，所有的高校都是公立的，每所高校的定位只需某位领导人的讲话或一个文件就可以解决问题。但当前由于办学主体的多元化，资金来源的渠道也呈多元态势，高校办学自主权扩大，市场因素的介入等等，导致政府的绝对控制能力在缩小，仅凭一个文件就难以解决问题了，执行外在制度的成本必然扩大。更为麻烦的是，这种外在的定位制度是比较模糊的。高校习惯了原来明确的定位，在现在这种模糊的定位制度下，要么是不知所措，无所作为，要么是乱碰乱撞，实行机会主义路线。政府对于规范办学行为、减少腐败发生等等需要更多的投入，成本就会变得越来越大。

从内在制度与外在制度的角度分析表明，尽管我国近代高等教育历史已逾百年，但内在制度发展极不完善，外在制度特点明显。这种制度特性影响了我国的高校定位。当外在制度明确时，高校定位也是较容易实现的。当外在制度不明确，内在制度又不完善时，高校定位必然有陷入混乱的危险。

四、高校定位：路在何方

总而言之，我国的高校定位其实是高校与政府之间的一种博弈。当政府对高校定位实行完全计划管理时，高校定位就形成一种计划均衡，这时高校定位是有序的。但由于高校缺乏自身的利益，其积极性、主动性与创造性就难以发挥，高校更容易千篇一律而少有特色。当高校拥有较大的办学自主权，成为相对独立的法人实体时，高校有了自身的利益，必然希望能有所发展。当外部环境提供了利益可能时，高校在层次、类别等等方面必然要求提高层次或丰富类别。由于转型时期的制度不完善，以及制度变迁造成制度的不稳定、不连续，一般性制度缺乏而指令制度较多，内在制度缺乏而主要是外在制度，高校就难以形成稳定的预期因而奉行机会主义路线。这种机会主义路线从高校的角度来说并不是盲目的，而是经过精心的理性计算的。但从整个高等教育系统来说，就具有一定的盲目性，造成了一定程度的混乱。从博弈论的角度看，也就是个人理性与集体理性之间的博弈冲突。

高校定位最终是要实现一种博弈均衡，使各所高校在各自的层次上办出特色与水平，同时又为高校的发展提供制度空间。也就是说，各所高校在既定的制度框架下，其成本与收益的理性计算要能使其安于自己的现有定位；但作为利益主体的高校，又可以通过自己的努力竞争上升到更高层次，或获得应得利益，即博弈均衡形成的制度安排是开放的，是预留空间的。否则就会打击各高校的积极性与主动性，又回到原来计划命定的局面。制度既具有激励机制，又具有约束机制。“制度实际上要解决的就是激励约束的问题。”^【199】制度的激励机制决定着人的创造力的发挥，而约束机制则决定着利益结构的社会协调。高校办学自主权的下放使得制度的激励机制发挥了作用，但缺少相应制度的约束机制来实行利益的协调，所以“一放就乱”。办学自主权收回使得制度的约束机制发挥作用，但激励机制又难以发挥作用，所以“一收就死”。要实现激励机制与约束机制的协调，以实现高校的恰当定位，我们的制度安排至少应注意以下几个方面：

1．实行渐进式制度变迁，保证制度的稳定性与连续性

只有相对稳定的制度与有一定连续性的制度，人们才可能建立对制度的信任，才可能认真去遵守。“总在变化的规则难以被了解，在指引人们的行动上效率也较低。……稳定制度的优越性在于，人们已使自己的优点最佳地适应老的制度，并养成了近乎本能的遵守它们的习惯。因此，制度的稳定性减少了制度的执行成本，提高了制度的可信赖性，并因此而促进着人际交往。”^【200】就我国高校定位的相关制度来说，尤其要注意这一点。

2．尽量制定一般性的制度，减少指令性的制度

指令性的制度因制度设计者的偏好不同极易因人而变，造成制度不稳定；指令性制度还对一般性制度容易造成破坏，助长人们的机会主义，各种指令性制度之间还可能彼此不相容。但“如果规则制订者在颁布具体的低级制度上能有节制，并专注于培育简单的一般规则，就能够避免不相容性。”^【201】因此，政府应当主要限于对一般且抽象规则的实施，例如高校分类分层基准的制定。

3．在内在制度不完善的情况下

一方面要为内在制度的形成提供条件，另一方面在制度的设计中应尽量形成有明确的外在制度。而且这种外在制度应尽量是一般性的制度而少指令性的制度，从而使各个高校形成“一种在目的和手段上以一种制度为取向的竞争”^【202】。

（南京师范大学教育科学学院　黄启兵）

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【109】　罗伯特·伯恩鲍姆．大学运行模式［M］．别敦荣，译．青岛：中国海洋大学出版社，2003:81-98．

【110】　University Status, http://www.admin.ox.ac.uk/statutes/375-092.shtml.

【111】　13世纪末至14世纪60年代，高级教职员全体会议通过了校监必须住校的决议，使牛津逐步摆脱了教区的控制，争得了由高级教职员全体会议独立选举校监的权利，校监逐渐成为学校的实际领导者。15世纪中叶，为了进一步摆脱宗教的控制，牛津学者通过与国王谈判，决议让校监移居威斯敏斯特，以寻求国王的支持。自此以后，校监就逐渐成为非学术的、由于在议会中享有崇高声望而当选的终身荣誉职位。校监所的权力则由副校长代为行使。16世纪，副校长在牛津的领导地位最终确立，并成为英国大学的传统。The Academic Corporation: A History of College and University Governing Boards, Edwin D. Duryea, Edited by Don Williams, Falmer Press, 2000, P. 20-22.

【112】　张泰金．英国高等教育的历史·现状［M］．上海：上海外语教育出版社，1995:140．

【113】　13世纪末至14世纪60年代，高级教职员全体会议通过了校监必须住校的决议，使牛津逐步摆脱了教区的控制，争得了由高级教职员全体会议独立选举校监的权利，校监逐渐成为学校的实际领导者。15世纪中叶，为了进一步摆脱宗教的控制，牛津学者通过与国王谈判，决议让校监移居威斯敏斯特，以寻求国王的支持。自此以后，校监就逐渐成为非学术的、由于在议会中享有崇高声望而当选的终身荣誉职位。校监所的权力则由副校长代为行使。16世纪，副校长在牛津的领导地位最终确立，并成为英国大学的传统。The Academic Corporation: A History of College and University Governing Boards, Edwin D. Duryea, Edited by Don Williams, Falmer Press, 2000, P. 20-22.

【114】　牛津的很多学院在成立之处都是由王室捐助，院长也是由王室任命。1630年查里斯一世特许状中赋予各学院独立法人的地位．

【115】　Takekazu Ehara, Faculty Perceptions of University Governance in Japan and the United States.

【116】　1910年，牛津大学在获得枢密院同意的情况下设立了教师团（faculty）和大教师团委员会（the Great Board of Faculties），作为与七日理事会并行的主要治理机构，负责全校的学术事务。此后，大会作为牛津立法机构的地位在政府的立法干涉下每况愈下。根据枢密院调查委员会1919年报告制定的牛津1923年法中规定大会仅具有选举校监，选举能够代表大学的人员，授予学位证书和荣誉学位和批准大学呈交国王的信函等权力；1969年牛津法，根据1964年Franks的调查报告，取消了大会所有的立法特权，其职能仅局限于选举校监和诗学教授。自此，大会延续了700多年的立法职能终于在政府的干涉下寿终正寝，参见University Status of the University of Oxford http://www.admin.ox.ac.uk/statutes/375-092.shtml.

【117】　李子江，张斌贤主编．大学自由、自治与控制［M］．北京：北京师范大学出版社，2005:169-225．

【118】　李子江，张斌贤主编．大学自由、自治与控制［M］．北京：北京师范大学出版社，2005:173．

【119】　李子江，张斌贤主编．大学自由、自治与控制［M］．北京：北京师范大学出版社，2005:185．

【120】　李子江，张斌贤主编．大学自由、自治与控制［M］．北京：北京师范大学出版社，2005:223-224．

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【129】　Lammers, C. J. (1969). Drie modellen van universitaire organisatie. Mens en Maatschappij, 44(5), 408-417.

【130】　LARS ERIK NORBÄCK, NEW MODES OF INTERNAL GOVERNANCE OF HIGHER EDUCATION INSTITUTIONS: THE CASE OF GÖTEBORG UNIVERSITY, Tertiary Education and Management 6. 2000. pp. 57-75.

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