征收的目的性限制

一、“公共利益”:征收的目的性限制

“公共利益”问题是近年来行政法学者关注的焦点之一，究其根源，是因为在实践中，“公共利益”经常成为行政机关侵害公民财产权的挡箭牌，成为行政机关论证其行为合法性与正当性的主要利器，成为司法机关拒绝行政相对人的诉讼请求的理由。

广州“小谷围艺术村”的遭遇即为典型例证:“小谷围艺术村”位于广州番禺区新造镇，由小谷围艺术村(A区)、谷围山庄(B区)、临江苑(C区)组成，包括167栋风格迥异、具有较高品位的别墅，是蜚声海外的艺术圣地。2002年，广东省人民政府给3个小区的业主核发了《房地产权证》，拥有国家认定的70年土地使用权和房屋所有权。2003年4月18日，广州市国土资源和房屋管理局下发收回B区谷围山庄和C区临江苑所有的国土资源使用权的通知。同年8月29日，广州市国土资源和房屋管理局再次发布“穗房拆字［2003］4号《广州市房屋拆迁公告》，该公告宣布:“小谷围艺术村、临江苑、谷围山庄地段房屋及其附属物均须于2003年8月29日起至2004年4月29日止拆迁完毕。”2003年10月21日，约60位业主共同向广州市人民政府申请行政复议。2004年3月16日，申请行政复议的部分业主收到了广州市人民政府的行政复议决定书，该决议书维持了广州市土地开发中心的拆迁决定，其理由是:“艺术村用地属于城市国有土地，地方政府根据《土地管理法》第58条的规定，为了公共利益有权收回国有土地使用权。”⁽⁴⁾而这里所谓的“公共利益”，无非是建设广州大学城。

同样，在此之前，衢州市国土资源局在收回宣懿成等18人的国有土地使用权时，也动用了“公共利益”的威力:宣懿成等18人系衢州市柯城区卫宁巷1号(原14号)衢州府山中学教工宿舍楼的住户。2002年12月9日，衢州市发展计划委员会根据中国建设银行衢州市分行(以下简称建设银行衢州分行)的报告，经审查同意其在原有的营业综合大楼东南侧扩建营业用房建设计划。同日，衢州市规划局制定建设项目选址意见，建设银行衢州分行为扩大营业用房等，拟自行收购、拆除占地面积为205平方米的府山中学教工住宅楼，改建为露天停车场，具体按规划详图实施。同月18日，衢州市规划局又规划出第三人扩建营业用房建设用地平面红线图。同月20日，衢州市规划局开出建设用地规划许可证。2002年12月25日，衢州市国土资源局建议收回衢州府山中学教工宿舍楼的住户国有土地使用权187.6平方米，并报政府审批同意。2002年12月31日，国土局作出(2002)37号《收回国有土地使用权通知》，通知宣懿成等18人，根据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施(中华人民共和国土地管理法)办法》及有关规定，将收回他们在柯城区卫宁巷住宅的国有土地使用权，原由他们申请登记的住宅国有土地使用权予以注销，并在签订拆迁补偿协议时将土地证交回。宣懿成等18人不服国土局的决定，于2003年4月4日向浙江省衢州市柯城区人民法院提起行政诉讼。在审理过程中，原被告双方以及第三人(建设银行衢州分行)争议的焦点是:第三人为建设停车场而使用土地是否属于《土地管理法》第58条第1款“公共利益需要使用土地”或第2款“实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地”的需要?被告与第三人都回答“是”，并且第三人着重指出:“我行是国有银行，是为社会公共利益服务的”，而原告则认为:“按土地管理法第58条的规定，公共利益或者实施城市规划进行旧城区改建，可以调整土地使用权。但是第三人是商业银行，其性质属于企业，故其利益不能算是公共利益。”⁽⁵⁾

与“小谷围艺术村”的遭遇不同的是，宣懿成等18人的诉讼请求最终获得了法院的支持。法院认为:被告“在本案的诉讼中提供的衢州市发展计划委员会(2002) 35号《关于同意扩建营业用房项目建设计划的批复》、《建设项目选址意见书审批表》、《第三人扩建营业用房建设用地规划红线图》等有关证据，难以说明该决定是由于‘公共利益需要使用土地’或‘实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地’的需要”。因此，判决撤销被告衢州市国土资源局2002年12月31日作出的(2002)第37号收回国有土地使用权通知。⁽⁶⁾

在这两起案件中，行政机关收回国有土地使用权的理由都是“公共利益”的需要，而法院判定衢州市国土资源局行政行为违法的依据是其不存在“公共利益”的需要。那么，究竟什么是公共利益?是否可以任由行政机关或司法机关判断是否存在公共利益的需要?

对于公共利益的内涵，我国学术界已有相当多的精彩论述，⁽⁷⁾笔者不再画蛇添足。毫无疑问，公共利益的“公共性”或者说“社会共享性”⁽⁸⁾决定了应由代表全体人民意志的立法机关来界定公共利益的基本内涵和外延。不过，公共利益的历史性和立法的稳定性，又决定了立法机关无法、也不能穷尽公共利益的具体表现形式。这就是我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《物权法》等法律都将“公共利益的需要”作为征用集体所有的土地、收回国有土地使用权、征收单位与个人的房屋及其他不动产的事实要件，⁽⁹⁾同时不予阐释其确切含义的奥秘所在。这是立法者的睿智，因为立法者无法为不同历史时期的“公共利益”提供脸谱;这同时也是立法者的悲哀，因为如果立法者不能够为“公共利益”提供脸谱，“公共利益”条款就将成为行政权或司法权的领地，行政权和司法权极有可能对公民的财产权“实施专断的权力”⁽¹⁰⁾。

这就是“公共利益”的困局。

只有走出这一困局，合理限制行政机关和司法机关对公共利益的判断权，“保护公民的财产权”才不至于沦为政治性标语。具体来看，在实体层面，这一“限制”可通过如下途径实现:

首先，征收立法必须遵循法律保留原则，并且辅以“公共利益”条款作为目的性限制条件。

法律保留原则“旨在规范立法权与行政权的权限分配秩序”，其“核心理念是基本权利之保障”。⁽¹¹⁾公民的财产权是公民生存和发展的物质基础，是公民的基本权利，因此，利用公共利益条款来征收公民财产的立法必须由立法机关完成。

目前，我国《立法法》第8条第(6)项规定，“对非国有财产的征收”只能“制定法律”。这一规定确立了征收非国有财产的法律保留原则。这意味着，不管以何种理由(包括基于公共利益的需要)征收非国有财产，都必须遵守法律的规定。如果仅凭借这一规定，就认为行政权没有机会侵害公民财产权，那就有些太幼稚了，因为该条款确立的仅仅是相对法律保留原则，而根据该法第9条的规定，国务院可以根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权来制定征收非国有财产的行政法规。⁽¹²⁾同时，即使是第8条第(6)项的规定，也对公民财产权暗含“杀机”——不限制征收的理由，只限制征收立法的形式(即“法律”)，那就意味着对立法机关失去了制约!而如果立法机关在国家机构体系中处于弱势地位，那么立法机关的决策在本质上就可能是行政机关的决策!

消除上述忧虑，必须对征收条款辅以“公共利益”条款限制——限制征收的目的。⁽¹³⁾与此同时，在授权立法中，全国人民代表大会及其常务委员会必须在授权文书中清晰阐释授权目的，以对授权立法形成有效制约。就当下而言，立法机关可以做三项工作:一是尽量不制定(包括授权国务院制定)征收公民财产的法律;二是对已有的征收法律进行清理，修改或废止不符合公共利益需要的征收法律;三是责令国务院对涉及征收的行政法规、规章和其他规范性法律文件进行清理，以使征收目的符合公共利益的需要。

其次，立法机关应简要阐释公共利益的内涵。

公共利益是一个不确定法律概念，但这种不确定性是相对的。或者说，“公共利益”的核心内核是稳定的，否则，它就无法成为独立的概念。立法机关的任务就是将这一内核挖掘并展示出来，作为行政机关和司法机关判断公共利益的标准。当然，立法机关的任期制也使得公共利益概念的发展成为可能。

立法机关在阐释公共利益的概念时，应强调公共利益的以下特征:

一是受益对象的广泛性和不确定性。如果征收导致特定主体受益，那就不是基于公共利益的征收。如在前述宣懿成等18人诉衢州市国土资源局一案中，受益人是特定的建设银行衢州分行，这就谈不上基于公共利益的需要。此时，征收公民财产就等同于“征收一个私人的财产使另一个私人受益”。⁽¹⁴⁾

二是广泛与不确定的对象从征收项目中受益的直接性。例如，为修建公立医院、公立学校、公共道路等公共基础设施而收回国有土地或集体所有土地的使用权，并拆除相关建筑物，社会公众能够直接享受公立医院、公立学校、公共道路提供的服务，至少具有这种可能性。⁽¹⁵⁾或者说，征收后所提供的是公共物品(public goods)。⁽¹⁶⁾这样的征收才符合公共利益的需要。对于那些以增加税收、提供就业机会、改善经济发展为目的的征收，往往是被禁止的，因为它们追求的是间接经济利益(indirect economic benefits)。⁽¹⁷⁾在此，不妨回顾一下建设银行衢州分行在宣懿成等18人诉衢州市国土资源局一案中的答辩词:我行是“国有企业”。确实，“国有企业”的良好运转能够增加国家的财政收入，最终有利于提高全体公民的生活质量，使社会公众受益。但是，这样的利益链太长了，而且不具有必然性。同时，在市场经济体制之下，“国有企业”与“非国有企业”是平等的市场主体，如果支持“国有企业”的主张，就没有理由拒绝“非国有企业”的主张。而且，企业尚且以营利为目的，而“国家机关”都以依法维护公共利益为己任，那么是否意味着国家机关为扩建办公场所而申请征收公民财产就都应该得到支持?如此一来，还怎么可能限制对公民财产的征收呢?因此，原则上，社会公众因征收项目而间接受益的，该征收项目不能被确认为符合公共利益的需要。

最后，立法机关应确立公共利益之间的取舍原则。

公民财产权和公共利益有时会混合在一起，或者说，公民的某些财产可能同时承载着一定的公共利益。在这种情况下，征收公民的财产，不仅可能侵害公民的权益，而且可能侵害公共利益。这就需要立法机关确立各项公共利益之间的取舍原则。如前述“小谷围艺术村”一案中，特定的艺术家对“小谷围艺术村”拥有房屋所有权和国有土地使用权;与此同时，“小谷围艺术村”还承载着一定的文化价值，能够满足社会公众的文化需要，具有公共利益的品性。在这种情况下，行政机关在收回国有土地使用权和拆除相关建筑物时就应该谨慎为之，何况建设大学城本身是否符合公共利益的需要还存在疑问。⁽¹⁸⁾

当公民的私有财产同时具有公共利益价值时，行政机关在征收这一财产时所考虑的就不仅仅是“公共利益的需要”问题，还涉及两项公共利益之间的衡量与取舍问题。笔者认为，如果两项公共利益的性质相同，如同为经济利益，那么简单的数学计算或许就能够解决问题。如果两项公共利益之间的性质不同——如一是经济利益，一是环境利益，或特定私有财产已具有文物价值——那么至少应考虑以下因素以决定是否为追求一项公共利益而牺牲另一项公共利益:一是被牺牲的公共利益的可恢复性及恢复的成本;二是征用公民财产后，实现所追求的公共利益的可能性及其成本;三是是否还有其他途径能够实现所追求的公共利益。从本质上看，这要求立法机关把比例原则引入基于公共利益条款的行政征收行为之中。