中美欧补贴制度及反补贴立法

第六节　中美欧补贴制度及反补贴立法

补贴作为一个国家公共经济政策的重要组成部分，目前已经为各国广泛采用。然而，政府补贴制度与反补贴立法的实施业已对国际贸易产生着巨大的影响:一方面，鉴于关税水平已经GATT/WTO的多轮贸易谈判而大幅度下降，各国通常会采用补贴这种较为隐蔽的方式以实施对本国贸易的保护，这直接导致补贴措施层出不穷，严重阻碍了国际贸易的正常发展。另一方面，反补贴税在世界各国纷纷出台，并时常被各国执法机关为保护本国利益而滥用，从而已经从一种保证公平贸易的法律手段蜕化为贸易保护主义的工具。目前，世界大多数国家对本国出口提供各种补贴政策较为常见。

一、中美欧补贴制度

(一)中国

中国补贴政策的基本特点是维持时间长、名目种类多、覆盖范围广。从形式上来看，中国的补贴制度以财政补贴为主，根据补贴的角度可以分为直接的财政资助和间接的财政资助两大类。具体内容主要包括:

1.直接的财政资助。主要包括四类:(1)资金实际的直接转移，如赠款、贴息、优惠贷款等;(2)资金潜在的直接转移，如债转股和担保等;(3)税收优惠;(4)政府提供除一般基础设施外的货物、服务或者政府采购。

随着中国加入WTO后按照相关协议的要求对国内有关法律、政策的逐步修改，目前上述前两类直接财政资助已经大部分被废止或者已按照商业惯例参照市场基准进行。在税收优惠政策方面，由于中国政府长期采用了大量税收减免优惠政策吸引外资，如增值税税收优惠、关税税收优惠、企业所得税税收优惠、外商投资企业所得税税收优惠等，这些税收优惠政策，特别是对外商投资企业的优惠政策是美国、加拿大等WTO成员国最为关注的，也是最容易被《SCM协定》认定为可诉补贴或禁止性补贴的项目。中国政府于2008年1月1日起施行了新《企业所得税法》，统一了内、外资企业的税率，确立了“产业优惠为主、区域优惠为辅”的新税收优惠体系。

2.间接的财政资助。即中国政府委托或者指示国内一个金融机构或政策银行进行的财政资助，如国家政策性银行(国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行)提供的无息或低息贷款等。这类补贴政策大多显现于国家宏观的产业指导政策文件中，如《“十五”工业结构调整规划纲要》、《财政部、国家税务总局关于落实振兴东北老工业基地企业所得税优惠政策的通知》、《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》等。

(二)美国

美国虽然号称是世界上最自由的市场经济国家，但至今仍通过名目繁多的补贴计划向国内的机构和公司提供补贴。目前，美国政府每年用于各种补贴的经费在几百亿美元以上，补贴计划多达数百项，总开支占联邦政府财政赤字的一半以上，仅用于补贴企业和商务活动的就达近300亿美元。WTO贸易政策评审机构在2008年对美国的贸易政策评审报告中直接指出:“美国国内补贴，虽然其目的不是影响贸易，但是由于美国是世界最大的产品生产国和消费国之一，因此也会对全球市场产生巨大影响。”^[13]

根据美国最近一次(2003年10月)向WTO委员会通报其补贴政策的报告，^[14]美国一个财年的补贴共计430项。其中联邦补贴有42项，大部分采用了所得税减免的形式，也有部分是赠与、合同及合作协议，农业和能源业是接受联邦补贴最大的受益者。其余的为州政府的补贴，主要通过课税扣除、贷款和赠与的方式向欠发达地区、企业及行业进行补贴，钢铁业是其中最大的受益者，拥有6个补贴项目和最大的补贴金额。^[15]

从整体上来看，美国的补贴是分产业进行的，如农业、工业、服务业、金融业、能源业等，对每个部门的补贴各不一样。以工业为例，美国补贴制度主要包括以下几个方面的内容:

1.特殊工业行业的补贴。这种补贴所涉及的行业包括:钢铁、造船、航空和航天、建筑和设备、陶瓷、化学、能源、木材和木料、金属和矿物、纺织品和服装等。补贴的形式包括:成本分担、赠与、现金津贴、合作协定、合约、不追索贷款、税收减让。其中，税收减让是补贴的主要形式。

2.税收减让和财政补贴政策。税收减让在美国的国家补贴中尤为重要，约占全部补贴的64%。美国间接税(对货物和服务征收的)在税收中占的比例较低，仅为全部联邦、州和地方税收收入的17.2%。然而，主要由联邦政府征收的公司和个人收入税占了总税收收入的一半，此外，社会保险税占了近1/4。与直接支出一样，税收支出也被作为政策工具之一。联邦政府每年在财政补贴方面达数亿美元，主要受益部门包括能源、自然资源和环境保护。

3.政府采购。美国对本国工业实施的补贴还体现在有关政府采购的《购买美国货法案》中。《购买美国货法案》限定政府机构在美国国内使用时必须采购“国内最终制品”，即在美国制造或国产成分超过50%的产品。除非国内产品优先原则应用于公共利益不一致，或美国没有供应或没有原材料，或出于成本原因的考虑。

4.出口支持。为鼓励美国商业和制造业，对关税、国内税收或费用给予全部或部分退还或免征的待遇，但必须满足各种规定。另外，在特定进口税条例下规定，符合条件的国外销售公司的部分出口所得收入免征美国收入税。

此外，在研究与开发(R＆D)补贴方面，美国政府一直以来都非常重视。早在1997年时该项补贴金额就达到了2056亿美元，大大超过了日、德、法、英、意五国R＆D的经费总和;到2002年美国研发总支出更是高达2917亿美元，占到其GDP的2.79%。^[16]支持这些投入的是一系列以创新和科技为中心的项目计划和基金组织，例如先进技术计划(ATP)、基础科学的战略计划、高性能计算机与通信研究计划、美国国家科学基金会(NSF)和国立卫生研究院等，其中ATP项下的预算支出在2003财年为1.55亿，2004年为1.57亿。美国政府的R＆D支持体现在基础性研究、应用性研究两个方面。前者为公益性投入，不允许也不会形成垄断，主要是由国家对私立的科研机构、大学等提供研究经费，帮助他们进行基础性研究;后者属于非公益性投资，采取“谁投资、谁收益”的管理模式。主要是由政府对于具有潜在商业价值、但短时开发费用大的研究项目进行前期开发，然后以优惠价格卖给私人企业。

(三)欧盟

与世界其他国家相比，欧盟的补贴制度相对较为复杂。因为欧盟是一个区域性的合作组织，各成员国都是独立的主权国家，各国政府手中都握有政策工具。因此，欧盟的补贴制度不仅指整个欧盟的补贴制度，也包含各个成员国的补贴制度。从使用方式来看，欧盟的补贴制度大致可以分为两大类别:一是各个成员国各自实施的补贴;二是各成员国按照规定上缴欧盟委员会，由欧盟委员会统一分配的补贴，比如农业补贴的使用就是如此。20世纪90年代初，整个欧盟的补贴总额超过600亿英镑，占欧盟GDP总值的2%。按就业人员计算，人均超过500英镑。

根据欧盟最近一次(2007年10月)向WTO委员会通报其补贴政策的报告^[17]，欧盟影响生产和贸易的补贴覆盖了共同体层面以及成员国层面。^[18]欧盟的补贴支出项目主要包括四大方面:结构基金、共同农业政策(CAP)、对特定工业的补贴、研发补贴。这其中，共同农业政策所占比例最大(44%)，结构基金次之(33%)。^[19]

欧盟的共同农业政策(CAP)，欧盟在1985年开始对农业政策进行改革，改革包括实施多种形式的提前休耕收入补贴，加强环境保护和改善生态环境等。1999年，欧盟在农业政策支出450亿欧元，相当500亿美元，占整个欧盟预算的45%，达到了历史最高水平。目前CPA下的补贴形式主要包括:出口退税、直接财政资助以及对产品储存和生产过程的价格支持等。

欧盟的结构基金(Structural Funds)，旨在通过减少不同地区经济和社会的差异，特别是对最落后地区发展项目提供财政资助，从而达到加强欧盟经济与社会凝聚力的目的。结构基金由欧洲投资银行的贷款予以支持，主要包括:欧盟地区发展基金(ERDF)、欧盟社会基金(ESF)^[20]、欧盟聚合基金(European Cohesion Fund)^[21]、欧盟农业指导与保障基金(EAFRD)、欧盟渔业指导工具基金(FIFG)。^[22]结构基金政策必须遵守《罗马条约》第92条规定，结构基金的项目由共同体和各成员国共同出资。

研究与发展(R＆D)补贴则一直是欧盟优先发展的活动，动用了欧盟内部政策中除农业政策和结构基金外60%的资源，目的是为了与主要贸易竞争对手保持相当的研究水平。优先发展的领域主要包括信息和工业技术、生命科学、环境、能源和交通，主要通过“7个框架项目”(Seventh Framework Programme，FP7)进行，旨在加强欧盟特定产业的科技水平，并鼓励它们发展和提高竞争力。^[23]

(四)美、欧补贴政策的特点

美国、欧盟补贴政策具有以下几个方面的特殊特点:

第一，重视对农业使用大量补贴。由于农业的特殊性以及强大的国内利益集团，使得农业补贴政策在美、欧使用普遍。美、欧的巨额农业补贴不但造成世界农产品贸易秩序的混乱，还给世界其他各国带来了沉重的财政负担，因此在乌拉圭回合达成的《农产品补贴》使各方对农业补贴进行了改革，由直接的价格补贴转为财政投资、农业环保等方面。

第二，美、欧经济发展整体水平较高，工业门类齐全，产业竞争力强，因此政府出口补贴较少。但在国内产业的扶持与调整上，美、欧都没有放弃对补贴政策的使用，如美国对航空和航天、汽车、造船、建筑、化学与能源等行业进行的补贴;欧盟对钢铁、造船、合成纤维、汽车以及服务部门进行的补贴。

第三，美、欧的补贴政策更侧重于为企业营造良好的国内竞争环境，在信息、技术、组织培训和制度方面给予企业辅助性支持，而不干预企业的经营。此外，美、欧对研发方面的补贴非常重视，其投入占GDP的比重平均在2%～3%之间。

二、中美欧反补贴立法

(一)中国

中国反补贴法律体系分为三个层次:全国人大立法，国务院条例和部门规章。

1994年《中华人民共和国对外贸易法》在中国反补贴法律体系中位阶最高，是反补贴的基本法，也是其他反补贴行政法规和部门规章的立法基础。这部法律的出台主要是为了与世界贸易体制有关法律规定接轨，并主要参考了GATT第6条和第16条，以及东京回合《补贴与反补贴守则》、乌拉圭回合《补贴与反补贴措施协定》的相关内容。该法首次对中国的反补贴问题作出规定。第31条规定:“进口的产品直接或间接地接受出口国给予的任何形式的补贴，并由此对国内已建立的相关产业造成实质损害或者产生实质损害的威胁，或者对国内建立相关产业造成实质阻碍时，国家可以采取必要措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁或者阻碍。”

1997年，国务院发布了《中华人民共和国反倾销反补贴条例》。该条例为行政法规，并且将反补贴和反倾销措施并入同一规范中。该立法模式明显与WTO规则有所差距。为适应加入WTO的需要，我国决定对反补贴和反倾销分别立法。2001年，国务院第46次常务会议通过了《中华人民共和国反补贴条例》，并于2001年11月26日公布，2002年1月1日实行。《中华人民共和国反补贴条例》是对《对外贸易法》中反补贴原则的细化，共6章58条，主要内容包括:总则、补贴与损害、反补贴调查、反补贴措施、反补贴税、承诺期限与复审等主要内容。根据“入世”后的经验，为了使国内产业能更好地运用反补贴的法律武器，保护产业经济安全，该条例于2004年被修订，于同年6月1日实施。

除了全国人大立法，国务院条例，大量用于规范反补贴措施的是部门规章。它们主要用于处理反补贴程序事项，包括《反补贴调查立案暂行规则》(2002年2月10日)、《反补贴问卷调查暂行规则》(2002年3月13日)、《反补贴调查听证会暂行规则》(2002年2月10日)、《反补贴调查实地核查暂行规则》(2002年3月13日)、《反补贴产业损害调查规定》(2003年10月19日)以及最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定(2002年12月4日)。

在反补贴程序方面，商务部负责反补贴产业损害调查，涉及农产品的反补贴产业损害调查，由商务部会同农业部进行。征收反补贴税，由商务部提出建议，国务院关税税则委员会根据商务部的建议作出决定，由商务部予以公告。海关自公告规定实施之日起执行。

(二)美国

1897年美国国会通过了第一部反补贴税法，规定在《1897年关税法》的第五部分当中。该法律规定，进口货物受益于生产国“奖励”和“补助”的，财政部部长将在正常关税以外对此征收相当于奖励和补助数额的反补贴税。^[24]这一规定后来被纳入到美国《1930年关税法》第303节之中。东京回合谈判结束后，作为GATT《补贴守则》的签字国，美国必须对反补贴法作出相应的修改，以符合《补贴守则》的规定。为此，国会采取两项行动，一方面保持现存的反补贴法，继续适用于没有签署守则或相应协议的国家;另一方面制定适用于“受协议约束国家”^[25]的新反补贴法，即《1979年贸易协定法》(Trade Agreement Act of 1979，简称“TAA”)中的反补贴法。TAA没有对补贴下定义，但认为补贴包括但不限于出口补贴和某些国内补贴。对于出口补贴，只要能证明国内产业遭受损害及补贴与损害之间的因果关系，美国将坚决对其征收反补贴税。对于某些国内补贴，除了证明损害和因果关系，还必须证明补贴具有专向性，该补贴为补贴者提供了原本无法获得的市场优势。专向性标准和竞争优势标准成为美国反补贴实践当中的自创标准。

1994年《WTO协定》诞生。根据该协定，各国要修改国内立法以保持与协定的一致。美国国会通过了《1994年乌拉圭回合协议法》(Uruguay Round Agreement Act of 1994，简称“URAA”)，对美国反补贴法作出了重要修正。URAA废除了1979年以前反补贴法的规定(原《美国法典》第19编第1303节)，使美国反补贴法得到统一。^[26]但是美国仍将反补贴税的调查区分为“受协议约束国家”和“非受协议约束国家”两种情况。对“受协议约束国”，要求进行损害调查;对“非受协议约束国”则无须调查损害。由于所有WTO成员都是《补贴与反补贴措施协定》的签字国，那么美国对所有WTO成员的反补贴调查都要进行损害调查。目前美国反补贴税法的规定为:如果管理当局确定一国政府或一国境内的公共实体，直接或间接地对进口到美国或为进口到美国而销售(或可能销售)的商品的制造、生产或出口提供可抗性补贴(countervailable subsidy)，并且在从补贴协议国家进口商品的情况下，委员会确定，由于该商品进口的原因或由于为进口销售(或可能销售)的原因，美国产业正受到实质损害或实质损害威胁，或其建立受到实质阻碍，除征收其他税收外，可以对该商品征收反补贴税，其数额等于可抵消补贴净额。^[27]

在反补贴程序方面，反补贴调查由两个机构分别负责。一个是美国商务部及其下属的国际贸易署(ITA)，主要审查是否存在可诉性补贴，如果存在，估算反补贴税率;另一个是国际贸易委员会(ITC)，主要负责审查国外补贴是否对国内产业造成实质损害、实质损害威胁或实质阻碍国内产业的建立。当商务部和国际贸易委员会都作出肯定终局裁定时，商务部应发布反补贴税令。最后，由海关执行反补贴税令。

(三)欧盟

欧盟反补贴法的立法依据是《欧共体条约》第113条共同商业政策条款。第113条规定，过渡时期结束以后，欧盟应在统一原则的基础上，在涉及关税税率的修改、关税与贸易协定的缔结、贸易自由化措施的统一、出口政策，以及在倾销和补贴的情况下采取的贸易保护措施方面，建立共同的贸易政策。^[28]显然，反补贴措施属于共同商业政策部分。鉴于共同体的特殊性，欧盟的反补贴规则分为两个体系:针对非欧盟成员国适用的反补贴规则和针对欧盟成员国的特殊的规则——“国家援助法”。

1.针对非成员国的反补贴法

1968年，欧盟制定了第一部《反倾销与反补贴税法》，授权欧盟委员会调查来自非成员国的倾销或补贴事实并对造成损害的进口产品采取反倾销或反补贴措施。^[29]该部法律偏重反倾销问题，很少有针对反补贴的条款，并且反补贴法都与反倾销法规定在同一基本条例中，这样的立法体制直到1994年才发生改变。1994年乌拉圭回合一揽子协议通过之后，为了与《SCM协定》相适应，更好履行协定义务，欧盟将其反补贴和反倾销规则分离，首次制定了单独的反补贴基本条例，即《第3284/94号规则》^[30]，对过去反补贴税规则作了重大补充和修订。1997年《第2026/97号规则》取代《第3284/94号规则》，成为欧盟现行有效的针对非成员国的反补贴税规则。从整体上来看，欧盟反补贴法在很大程度上与《SCM协定》保持一致，有些条款基本采用协定原文。就实体规则而言，在补贴的定义、专向性标准、补贴的分类规则，确定补贴进口产品与损害所需考虑的相关因素和因果关系等方面与协定相吻合。就程序规则而言，反补贴的发起和调查、反补贴税的计算、反补贴措施的运用、行政复审、司法审查等也以《SCM协定》为范本。

2.针对成员国的反补贴规则

《第2026/97号规则》并不适用于欧盟的成员国。各成员国国内的政府补贴被称为“国家援助”，由竞争政策领域的规则进行规制，泛称为“国家援助法”。欧盟国家援助法源于《欧共体条约》第87、88条，禁止由成员国给予或通过国家资源给予的任何援助，不论其形式如何，凡是优待某些企业或某些产品的生产以致扭曲竞争或造成扭曲竞争的威胁，在其影响成员国之间的贸易的范围内，都应视为与共同市场不相容。凡符合该条的援助应当在执行前通知欧委会。欧委会对所有已经存在于成员国的国家援助体系进行持续审查并决定是否予以废除或修改。

需要指出的是，欧盟“国家援助法”与欧盟反补贴法是两个规则，适用范围不同，适用条件也有所不同，但涵盖的补贴范围可能交叉。

在反补贴程序方面，主要涉及欧盟的三个机构，它们是欧盟委员会，欧盟理事会和欧盟咨询委员会。欧盟委员会(European Commission)是处理欧盟反补贴事务的主要执行部门，负责最终决定是否立案、调查案件、是否征收临时反补贴税、建议征收最终反补贴税、接受价格承诺、中止或终止案件以及案件复审等一系列工作。除此之外，委员会还有权向欧盟部长理事会提出征收最终反补贴税的建议或者其他事项。目前，具体负责反补贴工作以及反倾销和保障措施及商业政策的是欧盟委员会第一关税总司，其中补贴调查和产业损害调查分别由不同的业务部门负责。在反补贴调查中，欧盟咨询委员会的作用是磋商。在调查过程中，委员会就有关事宜向咨询委员会咨询。对申诉作出初步审查后，如果委员会认为有调查的充分理由，它将把申诉提交给咨询委员会，然后咨询委员会表达其看法和评论。欧盟理事会(Council of the European Union)则负责根据委员会的建议决定征收最终反补贴税，命令临时反补贴税的最终征收，或者另行作出决定。但通常情况下，理事会不涉及反补贴调查的具体事务。如果最终的事实证明，存在着可采取反补贴措施的补贴及由此引起的损害，共同体利益要求进行干预时，理事会应该向咨询委员会咨询后，向咨询委员会寻求建议是委员会的法定义务。

思考题:

1.构成《SCM协定》意义上的补贴应满足哪些要件?

2.什么是禁止性补贴的构成要件?禁止性补贴的救济形式有何特色?

3.应如何认定可诉补贴的“不利影响”?

【注释】

[1]王传丽:《补贴与反补贴措施协定条文释义》，湖南科学技术出版社2006年版，第31页。

[2]See Oliver Stehmann，Export Subsidies in the Regional Aircraft Sector—The Import of Two WTO Panel Rulings against Canada and Brazil，Journal of World Trade，1999，33(6)．

[3]Brazil-Aircraft，Report of the Panel，WT/DS46/R，para.157．

[4]US-FSCs，Panel Report，WT/DS108/R，para.7，94-97．

[5]US-FSCs，Panel Report，WT/DS108/R，para.7，40-45＆7，98-101．

[6]US-FSC(21.5)，Appellate Body Report，WT/DS108/AB/RW，para.98．

[7]US-Lead and Bismuth I，report of the panel，SCM/185，para.386．

[8]US-Lead and Bismuth I，report of the panel，SCM/185，para.393．

[9]王传丽:《补贴与反补贴措施协定条文释义》，湖南科学技术出版社2006年版，第38页。

[10]王传丽:《补贴与反补贴措施协定条文释义》，湖南科学技术出版社2006年版，第55页。

[11]蒋成华:《WTO的可诉补贴纪律——兼评巴西诉美国陆地棉补贴案》，载《国际贸易》2005年第5期，第51页。

[12]US-Measures Affecting Imports of Softwood Lumber from Canada，Report of Panel adopted on 27，Oct.1993(SCM/162)．

[13]WTO，Trade Policy Review:United States of America(WT/TPR/S/200，May 2008)．

[14]WTO，Comittee on Subsidies and Countervailing Measures.(G/SCM/N/95/USA，2003.10.31)．

[15]WTO，Trade Policy Review:United States of America(WT/TPR/S/200，May 2008)

[16]WTO，Committee on Subsidies and Countervailing Measures.(G/SCM/N/95/USA，2003.10.31)．

[17]WTO document G/SCM/N/155/EEC，21 November 2007．

[18]For subsidies granted by individual Member States，see WTO document series G/SCM/ N/155/ECC/Add.1—Add.27．

[19]此处列举的比例是欧盟2003—2004财年的情况。See Trade Policy Review:EuropeanCommunities(WT/TPR/S/214，2 March 2009)．

[20]European Commission online information，“What is the ESF?”Viewed at:http://ec.europa.eu/employment_social/esf/discover/esf_en.htm［31 August 2007］．

[21]欧盟于1993年设立聚合基金(European Cohesion Fund)，专门用于促进希腊、葡萄牙、西班牙和爱尔兰4个相对落后成员国(人均GDP低于欧盟平均水平的90%)的经济发展。1993—1999年，聚合基金总额达到151.5亿欧洲货币单位，其中西班牙获得的基金浮动资助比例最高，为52%～58%，希腊和葡萄牙均为16%～20%，而爱尔兰则只得到基金的7%～10%。在2000年至2006年期间，聚合基金数额将增加到180亿欧元，其中西班牙获得61%～63.5%，希腊和葡萄牙均为16%～18%，而爱尔兰仅得到2%～6%。

[22]Trade Policy Review:European Communities(WT/TPR/S/214，2 March 2009)．

[23]Trade Policy Review:European Communities(WT/TPR/S/214，2 March 2009)．

[24]Tariff Act of 1897．

[25]受协议约束国家指(1)已经签署《国际补贴守则》的国家;(2)某些以前与美国签署了与补贴有关的协议的其他国家;(3)已经签署了美国认为相当于《国际补贴守则》的其他国家。

[26]韩立余著:《美国外贸法》，法律出版社1999年版，第254页。

[27]19 U.S.C.§1671(a)，(1998)．

[28]阿姆斯特丹条约第113条。

[29]EC Regulation No.459/68，Official Journal L93/1(1968)．

[30]Council Regulation(EC)No.3284/94．