国内立法质量评价研究

国内立法质量评价研究

一、全国人大常委会及其法工委立法后评估研究

（一）全国人大常委会及其法工委立法后评估概况

1.立法后评估基本概念认识

目前，对于立法后评估的概念，法学界和实务界的认识并不十分一致。具体来说，主要有以下几种，有的专家主张使用“立法评价”的名称；有的则认为应当使用“法律评估”的名称；也有的主张使用“立法效果评估”；还有的则从行政立法的角度称为“行政立法后评估”，认为“行政立法后评估制度是指由法定主体按照法定的权限和程序，运用一定的方法，对颁布施行一定时间的行政立法项目的合法性、合理性、可行性以及实施效果等进行分析评价，并有针对性地对行政立法项目加以完善的一项制度。”^[1]

本文认为，“立法后评估”的名称更为直观、准确。立法后评估的概念可以尽可能全面地反映立法后评估所涉及的各类要素，包括评估的主体、内容、标准、程序、方法等，也更能充分体现对法律、法规、规章实施一定时间后开展分析评价活动的准确性和概括性。因此，立法后评估是指各类主体对实施一定时间的法律、法规、规章的立法质量、实施效果及其影响因素，按照一定的标准和程序，运用科学的方法和技术进行的分析评价。

此文为本人主持的重庆市社会科学规划办公室2011年重点课题《地方立法质量评价体系研究》（总主持人西南政法大学俞荣根教授）的第二子课题，批准号2011LHFB02。

2.全国人大常委会及其法工委的立法后评估进展情况

尽管我国的立法后评估制度刚刚起步，评估的内容、评估的标准和手段都还处于开创、试验和探索阶段，评估的实践也还不够成熟，但近年来，立法后评估制度已经逐渐成为有立法权的地方人大常委会以及行政机关所不断引起重视的工作内容之一，有些地方政府已经在理论和实践中对立法后评估开始了有益探索。从长远看，立法后评估应当由点及面，逐渐在全国开展。

2003年3月26日至27日，全国人大常委会法工委在北京召开立法后评估研讨会，部分已开展立法评估工作的省、市人大的法制委员会的负责同志以及一些法学专家、学者参加了会议。与会人员交流了立法评估工作情况，并围绕一些重点、难点问题，展开了热烈而深入的讨论。^[2]这充分表达了最高立法机关已经将自身的立法后评估问题正式提上了议事日程，也说明了我国逐渐对立法后评估工作引起高度的重视。

2010年10月24日，全国人大常委会法制工作委员会根据全国人大常委会有关工作部署，全国人大常委会法工委将开展科学技术进步法有关制度立法后评估工作，这是全国人大常委会法工委首次开展立法后评估工作。这也标志着立法后评估工作从地方的有益探索逐渐推行至中央。

此后，按照全国人大常委会2010年工作要点关于开展立法后评估试点工作的部署，全国人大常委会法工委还进行了《农业机械化促进法》有关制度的立法后评估试点工作。在2011年6月27日，第十一届全国人大常委会第二十一次会议开始审议《关于枙科学技术进步法枛有关制度立法后评估主要情况的报告》和《关于枙农业机械化促进法枛有关制度立法后评估主要情况的报告》。这是全国人大常委会首次审议立法后评估工作报告。该报告显示，通过对《科学技术进步法》两项制度和《农业机械化促进法》三项制度的评估工作，达到了立法后评估试点工作的预期效果，为下一步推进这项工作打下了坚实的基础。^[3]

（二）立法后评估的主体、内容、时间、方法、成效

1.评估主体

立法后评估主体，是指在立法后评估中的决定者、主持者。立法后评估主体负责制定和落实评估方案，组织和实施各项评估工作，提出评估报告。^[4]立法后评估主体应当由立法部门承担，还是由立法部门和执法部门共同承担，抑或是由其他无利益相关的评估专业组织、科研机构以及个人承担，目前，学界的争论比较激烈，且未有定论，此处暂不讨论。但是根据评估主体的不同性质，立法后评估的主体可以分为法定评估主体和非法定评估主体两类。其中法定评估主体包括制定机关、实施机关；非法定评估主体是指法定评估主体之外的公民、法人和其他组织。

对于《科学技术进步法》和《农业机械化促进法》有关制度立法后评估试点工作来说，此次的评估主体是全国人大常委会法制工作委员会，尽管我国的《立法法》对于立法后评估还没有法律上的明确规定，但是，从理论上来说此次的评估主体是法定的评估主体，这也符合我国的国情。

2.评估内容

评估内容是指所确定的评估对象进入评估系统的诸因素。一些西方国家将立法后评估的内容主要限制在立法的成本、效益或者效果上。在我国，关于立法后评估的内容认识不宜完全采用国外的理解，而应作较宏观的考虑。具体来说，应当包括法律法规的立法成本，法规存在的问题及缺陷，责任主体的责任落实情况，立法时争议的焦点问题及其解决方案的公正性与可行性，法律法规的实施效果，重要制度落实情况、实施绩效等。^[5]

评估内容包括两个方面，一种是整体评估，包括对法律法规文本质量评估、法律法规所有条款的设置和实施评估；另一种是部分评估，即对法律法规的某些条款的实施效果进行评估。

对《科学技术进步法》的评估选择财政性科技项目知识产权和企业技术创新投入两项制度，重点关注财政性科技项目形成的知识产权授予、保护和成果转化，鼓励企业增加研发投入，以及企业研发投入享受税前列支并加计扣除等规定的实施情况，这属于部分评估的范畴。2007年水利部对《防洪法》的评估，包括制定的评估和实施的评估，主要是为全面修订《防洪法》，对其涉及的所有内容进行评估，这属于整体评估。

3.评估时间

评估时间包括两方面的内容。其一，是在评估对象的选择方面，一般应该在立法实施2年期满后进行，这样可以防止由于法的运行时间过短，而使一些矛盾问题还没有充分显现从而影响到评估的实际效果。其二，评估工作应当在6个月内完成。对于内容复杂或有重大影响的法律、行政法规的评估不能按期完成的，也可以适当延长期限，但延长期不能超过3个月。评估工作结束后，评估机关应当在15日内将评估报告报人大常委会和进行评估工作的上级机关，由其将信息反馈给行政法规、规章的制定机关，同时向社会公开。

全国人大常委会法工委对《科学技术进步法》的立法后评估工作就是选择在其修订完成之后的2年后进行的，比较科学。《科学技术进步法》的立法后评估工作，从2010年10月开始，到2011年的6月27日产生立法后评估报告，共历时8个月左右。这次的评估时间较长，因为我国的立法后评估还处于初始阶段，还没有一些制度化的规定，更没有程序上的具体规定，不够完善。但是相信经过一定时间的探索之后，我国的立法后评估工作会逐步走向正轨，不断成熟。

4.评估方法

评估方法是指评估主体在对选取的法律法规以及规章进行立法后评估时所采用的方式和方法，包括评估工具的选择、评估方式的选用、评估角度的切入等。评估方法选用不当会直接导致评估信息失真，从而影响评估质量。

评估方法主要有：系统分析法、对比分析法、成本效益分析法、实证调查方法等。

具体而言，系统分析法是在对评估内容进行评估中，运用系统理论，把该评估内容相关的同一位阶法的、上位法的以及与之配套的规定的情况等统一进行分析和判断，进而得出较为完整的评估结论的一种方法。

对比分析法，是将搜集到的评估信息内容实施前后的有关情况进行对比，通过把对一定参数的对比分析和对群众、专家、学者的意见和建议的分析相结合的方式，对其作出评估结论，从中考虑出该立法效果的一种定量分析的方法。^[6]

成本效益分析法，是对行政立法的成本与其预期所取得的社会、经济效益的权衡进行比较，以决定行政立法的取舍的过程，是法律的经济分析方法之一。从成本效益理论上看，耗费的成本必须小于收益。如果实施该法的成本大于预期收益时，就应考虑放弃这一措施或者废止该法，因为这样的立法或者具体措施是不符合社会根本利益的；当实施成本接近预期的收益时，就应该考虑是否有其他更好的措施或者如何作修改。

实证调查方法，是指通过实地的调查研究，对某一问题进行分析、研究，从而得出结论的一种方法。它具体包括调查问卷、定向调查、专题访谈、座谈会调查、典型个案调查等方式。

针对《科学技术进步法》评估，此次评估主要是通过文献研究、问卷调查、实地调研、情况报告、实例分析等方法对法律的实施绩效进行分析。可见，此次的评估工作主要是实证调查的方法，但是对于我国以后的立法后评估工作的评估方法来说，上述评估方法都具有实际意义。

5.评估成效

立法后评估成效是指对所选择的法律、法规和规章进行立法后评估后所得出的结论。开展立法后评估的根本目的是有效提高立法质量，保证法规、规章取得良好的社会效果，因此，法规、规章的制定机关应当发挥评估结果的作用，把评估结果作为修改或者废止法规、规章的重要依据，对提出的有关执法的改进建议，作为改进执法工作的依据。

对《科学技术进步法》的评估结果表明，该法规定的两项制度立法意图明确，条款设计合理、可行，很有必要，对于鼓励自主创新、增强科技创新能力、促进科技进步起到了积极的作用，实施的总体效果是好的。同时，评估也发现，《科技进步法》的有关制度在实施过程中不同程度地存在配套措施与工作机制不够完善，执行力度有待进一步加强等问题。建议抓紧制定和完善相关配套措施，建立健全相关工作机制，加强法律实施的监督，加强宣传和培训力度，推动法律制度更好地贯彻实施。^[7]

（三）立法后评估评价指标体系

1.立法后评估评价指标体系的介绍

对立法质量及其实施状况进行评估，需要确立一定的评估标准，然后依据评估标准设立一系列的评估指标及指标体系，从而对立法质量及其实施效果有个客观、全面且真实的了解。评估标准实质上是一种价值判断，要对立法实施状况进行价值判断，就必须建立一定的评估标准。

对于同一评估对象，由于评估标准选择不同，可能得出来的评估结论有很大区别。全国人大常委会法工委国家法室副主任许安标曾撰文分析了几种立法后评估的借鉴指标，如法律实施成本；法律、法规确立的制度与规则实施取得的效果、效益，实现立法目标和宗旨的程度；法律、法规是否促进和提高了效率；法律、法规是否公平地确立了社会成员的权利义务，是否公平地规定了权利与权力的关系等方面。对某项政策、法律的评估到底持一个什么样的标准，直到今天一直没有一个统一的标准。

评价指标体系能够为立法后评估提供科学、客观的尺度和标准，是评估取得实效的有力保证，并可对日常立法工作起到引导作用。评价指标体系应当与立法后评估目的相适应，包括反映法规可行性和实施效果的各要素、各环节，力求全面、系统，并在此基础上，综合评估立法的总体水平，判断是否应当对法规进行修改。评价指标体系既要相对稳定，也要随着社会经济的发展予以相应修改。

2.对不同评价指标体系比较分析

主要发达国家大部分都建立了适合自己国情的立法后评估体系和相应的保障制度，使立法后评估活动成为一项制度化、经常化的行为，成为立法活动中不可缺少的环节。

（1）英国。在评估指标上，英国国家审计署于2003年发布了《绩效审计手册》，提出了“3ES”标准，并对其进行了解释。“经济性（Economy）是指对一项活动，在保证其质量的前提下，将其资源消耗到最低水平；效率性（Efficiency）是指产品、服务或其他形式的产出与其资源消耗的关系；一项有效率的活动应该是在保证质量的前提下，以一定的投入实现最大的产出，或实现一定的产出使用最少的投入；效益性（Effectiveness）是指既定目标的实现程度，以及一项活动的实际效果与预期效果的关系。”^[8]这是基本的三大指标。在实践中，也注重质量指标、公众满意度指标的设计。^[9]但是，“3ES”标准适用于立法后评估中存在一定的缺陷，就是该标准仅限于经济、效率和效益方面的考量，以及侧重于对立法的绩效评估，而对于立法所追求的平等、公正的价值理念则没有过多地考虑。

（2）美国。由于美国的立法评估主要方法采用成本与效益分析，所以在评估标准和方法上，都是围绕评估对象造成的实际成本效益同预期成本效益的差异进行。因此，在评估标准上，首先，要建立一个基线，这种基线一般是规章中确定的目标。其次，要获得规章实施成本和效益的可靠消息，这往往通过一定的统计数据库或中介获得。

美国学者萨茨曼首次将政策效果评估标准与政策执行过程标准结合起来考察，并较早地概括出政策评价的五项标准：效果、效果的充分性、效率、工作量、执行过程。然而这一标准仍然有其缺陷，因为政策评估完成了效能、效率和执行过程的评估，只是履行了一半职责，而另一半职责则是要针对政策目标的公正性、合理性进行分析，以测量政策是否反映了广大民众的需求，是否关注到了最贫穷的社会阶层。在评估的具体指标上，美国联邦政府各行政部门在进行规章的评估时，特别强调规章实际的经济效果。因此在评估时主要是评价规章引起的经济指标的变化。

在2003年制定的《规范评估成本和效益及会计报告格式指南》为行政法规进行立法成本与效益评估提供了操作性很强的法律依据。但是，它所规定的立法效果评估的手段仍然是以成本—效益分析法，以经济利益为最重要的考量因素，忽视公平、公正的价值追求。但是美国的立法后评估特别注重公众参与，如制定指导规则来接收公众的投诉和建议、定期公告规章征求意见等，这是我们在以后的立法后评估工作中应当加以借鉴的。^[10]

（3）日本。2002年4月，日本实施了《行政机构实施评估政策有关的法律》，它的实施标志着立法后评估制度的成熟。根据该项法案，内阁和政府各部都被要求在其权限范围内实施政策评估，评估目的在于把握政策效果，明确其必要性、有效性和效率性。同时要求将上述评估政策置于“规划方案—实施—评估”的循环管理中，形成评估政策制度化。^[11]

在日本，评估指标会根据评估对象、目的、意义的不同，其设计也会有所差别，但基本围绕“法律政策的必要性、有效性、效率性以及实施状况”等来设计评估指标。这种评估指标重视依据民众的满意度来制定、修订实施或放弃某项法律，吸取了英美两国在立法后评估指标设计的缺点，为之进行了完善。但是它依然没有对政策目标的公正性、合理性进行分析，并且立法后评估的客观性不足，公开度不够。

（4）韩国。韩国建立了较完善的第三方独立评估制度，这是其最主要的特色。首先，在评估指标上，韩国将评估指标和评估目标进行了有机结合。它将制度评估的内容分为三大类型，即政策本身质量评估、政策实施能力评估、公众满意度评估，每一种类型设置更具体的指标，根据这些具体指标，可以清晰了解评估的目标。其次，韩国注重通过法律来推进和保障立法后评估的制度化。2000年和2006年，韩国先后实施了《政府绩效评估框架法案》和《政府业务评价基本法》，对韩国政府绩效评价的目的、原则、程序、标准以及评估结果的运用作了规定。同时，还通过《国家事务和协调规则》对制度评估作出了规定，标志其行政立法后评估制度走向成熟。

韩国建立了多元化的评估指标^[12]，根据韩国《行政监管基本法》的规定，规制影响评估的指标有八大类：建立新规制或加强现有规章的、规制目标的可行性，替代品的存在和规制复制的风险，成本与收益的比较分析，可能妨碍竞争的因素，监管内容的目标性和透明度，关于组织机构、人员和预算的要求，根据民众的上诉制定所需文档和程序的精确性等。韩国政策和评估委员会就行政规章，也确定了立法目标合适、立法内容合适、立法正确实施、立法实施合适、圆满取得预定目标、立法效率、政府实施立法的能力以及公民满意度等指标。但是其仍然忽视对政策目标的公正性、合理性进行分析，存在与上述其他国家相同的缺陷。

（四）我国的立法后评估指标的构建

立法后评估本质上是立法质量评估，因此，立法后评估的标准实质上就是立法质量的标准。目前，我国尚未形成比较认可的统一评估标准，正处于积极的探索和研究阶段。

综合各地方人大的立法后评估实践工作来看，各地人大立法评估内容的差异较大，有的重点对法规实施效果、立法成本、法规存在的问题及缺陷等进行评估；有的重点对责任主体的责任落实情况、立法争议焦点问题实施状况等进行评估；有的则对法规贯彻实施情况、重要制度落实情况、实施绩效等进行评估。各地采用的标准也不尽相同，有的采用法理性、技术性、实践性和实效性标准；有的采取合法性、合理性、技术性和实践性标准；还有的采取合法性、针对性和操作性标准。^[13]在讨论中，一些专家提出，评估的核心是绩效性，要重点对法律法规是否有效解决问题、立法执法成本进行评估，对其合法性、合理性、技术性属于审查而非评估；有的专家认为，评估应采用必要性、合法性、实效性和技术性标准，且以实效性和技术性标准为重点；有的专家认为，要对立法目的以及法的价值性、实效性、社会认同性、文化及学术性等进行评估；还有的专家提出，应将法律法规实施作为评估的重要内容，这有利于监督“一府两院”，并为法律监督提供依据，而成本效益评估不宜作为评估的重点。

在我国，评估标准的制定应综合考虑我国的实际情况，制定适合我国国情的立法后评估指标体系。基于此种目的和要求，立法后评估指标的制定应当考虑两方面的因素，一是要能客观反映法律法规中设定的各项制度的合法性、合理性、可操作性、协调性，以及立法技术等方面的基本评价；二是要能客观反映法律法规实施效果的基本评价。实际上，可以将评估指标具体分为文本质量评估指标与实施效果评估指标。^[14]

经验证明，评估标准的制定要力求简明扼要、可操作、可量化，切忌繁多、含糊、重定性不重定量。基于此，从立法的文本质量和实施效果两方面来设计评估指标，如下表：

立法后评估标准指标

具体分析如下：

1.法律文本质量评估指标标准

（1）合法性标准。合法性标准，就是要审查被评估的法律是否与上位法相抵触，是否与同位法相衔接和协调，同时，还要审查立法部门是否超越立法权限立法。从国内部分省市的立法后评估实践来看，都将合法性作为其中的一项重要标准。

一部法律的合法性应当从以下五个方面进行判断：第一，法律制定的依据是否合法，包括制定法律的程序和内容两个方面都要有法律上的依据；第二，法律制定的主体是否合法，只有具有合法地位的立法主体制定的规范性法律文件，才有可能是合法有效的；第三，法律的制定权限是否合法，对一部法律的评估，不仅要看它的制定主体是否是法定的或授权的立法主体，还要看该主体是否对立法事项享有立法权；第四，法律的内容是否合法，即法律关于法定权利和法定义务的设定是否符合法律的规定，它包括是否与上位法的相关规定相协调一致和是否与上位法的立法精神及原则相违背两个方面；第五，法律的制定程序是否合法，法律的制定程序必须按照法定的步骤和方法进行，包括法律的制定程序是否完整和其是否严格两个方面，只有真正地将每一阶段的程序落到实处，法律制定程序才有意义。^[15]

（2）合理性标准。对于一部法律而言，合理性是最为重要的核心内容，是法律作用和价值的直接体现。合理性标准内含合规律性、合逻辑性、行为的可预测性等标准，是立法后评估的核心标准。罗豪才教授认为合理性标准就在于其内容是否客观、适度、符合理性。立法后评估的合理性标准应该体现在，正义是否得到实现和法律对尊重人格、合乎人性、保障人权方面的认识和比例原则的体现程度等方面。^[16]

除此之外，合理性标准还包括是否可以体现地方特色，因为不符合本国国情和本地区实际情况的法律，仍然是不合理的。在借鉴其他发达国家立法后评估的经验基础上，我国需要根据本国的实际情况作相应调整，不能完全照抄、照搬他国的经验。

（3）可操作性标准。可操作性标准主要是看法律的可行性，具体包括法律所规定的权利、义务和责任能否在社会实现的标准。只有法律具有可操作性，普通公民才能根据法律的规定行使自己的合法权利，执法机关才能进行依法的监督和管理工作，发挥其应有的价值和功能。否则，不具有可操作性的法律只能是一纸空文，不仅无法实施，也会使法律的权威受到质疑。

一部法律是否具有可操作性，主要是看其法律所规定的具体内容是否可行。对法律具体内容可操作性的评估主要从以下几个方面来分析：第一，法律适用的社会背景是否发生变化。因为每一部法律的制定都是在一定的社会背景之下进行的，随着社会的不断发展变化，法律的滞后性会使得其落后于社会现实。第二，法律的适用范围是否准确。法律适用范围主要包括横向范围分割和纵向权力分配两个方面。横向范围分割是不同法律之间在调整范围上应当是协调和互补的关系，不应当出现重复，而造成适用中的混乱。纵向权力分配主要是指法律要处理好中央和地方在管理权限上的分配。地方不能规定本地方无权管理的事项，以免使得地方法规无法适用。第三，法律对其行政管理职责的规定是否明确、得当。^[17]这主要包括两方面的内容，一是管理层级的明确，二是同级部门之间的职责分工是否明确。第四，法律所规定的法律责任是否合理。法律是为了维护社会秩序而制定的，违反社会秩序的行为，必然承担相应的法律责任。但是法律责任应当针对不同的行为，考虑多种因素，承担不同的法律责任，做到适度、均衡。第五，法律中的实体规定是否有程序上的保障。程序保障是实体法规定得以落实的保证，没有明确而具体的程序性规定，法律的实体规定可能没有办法操作。

（4）技术性标准。技术性标准也称规范性标准，即从狭义的立法技术的角度考察法律内部的协调性、完备性和可操作性，考察法律的逻辑结构是否合理，条文设计是否科学、严谨，文字表达是否准确、简练、易懂，标点符号运用是否规范等。

立法本身是一种技术含量很高的工作。随着越来越多的国家对立法技术的重视，各国在规范立法活动的法律中，都对立法技术提出了明确的要求。法律的立法技术水平的高低，直接影响公众对法的理解和把握，也会影响到行政机关的执法行为和司法机关的司法裁决。对法律技术性标准的评估可以从法律语言的明确性、规范性，基本概念和术语的正确性，内容的协调性，结构的科学性等方面来把握。法律具体内容的规定应当与立法的指导思想一致，只有做到法律的表述内容准确，不同章节之间没有遗漏和重复，专业术语的使用合理、规范，才能使法律的价值和功能得以发挥。^[18]

2.法律实施效果评估指标标准

（1）公平性标准。立法后评估的公平性标准是法律法规实施后所导致的与该法律法规有关的社会资源、利益及成本公平分配的程度。^[19]公平是立法的基本价值取向，也是法律实施效果的价值倾向。公平并不意味着完全意义上的平等，而是应当同种情况同种对待，不同情况不同对待。因为，在市场经济的发展中，会出现某些利益群体、阶层处于弱势的情况，社会的健康运行需要考虑这种强弱的态势，立法应当对这种情况作出一定的合乎法律规范的干预。在平等保护各方利益的同时，向弱者适当倾斜。一部法律的实施，如果其整体效益很好，可操作性也强，但是却严重损害了社会某一特定群体的利益，那么，它仍然不具有良好的实施效果。只有既实现了整体的经济和社会效益，又实现了公平合理，才算是真正良好的法律。在美国，立法后评估以经济利益为最重要的考量因素，忽视公平、公正的价值追求。我们应当吸取这一教训，在进行立法后评估时，要在保证公平、公正的基础之上，再考虑其他的评估标准，以实现法律的社会价值。^[20]

（2）效益性标准。效益性标准也是立法后评估的一项核心指标。在发达国家，效益是公共行政管理绩效评估的重要指标。世界各国都将其用于政府的立法活动，在制定重要的法律、法规时，必须进行经济效益分析。

效益可以分为社会效益和经济效益两个方面。社会效益是指一项法律实施后对社会秩序、人的行为观念的影响，是社会稳定程度等产生的综合效益。经济效益是指一项法律法规实施后，社会各种主体从其实施所得到的直接和间接经济效益。从社会效益方面来说，法律制定的目的是为了维护一定的公共秩序，其所给出的社会合法行为准则及其对非法行为的严厉惩罚措施，对社会的违法行为产生威慑力；法律也可以对政府决策者的行为构成有效的约束，减少和预防贪污和腐败。只有达到这样的目的和要求，法律的社会效益才能得以实现。从经济效益方面来说，法律通过作用于社会的结果与取得这种结果所耗费的资源进行比较，从而考察和评价法律规范及其实现的意义。通过对法律经济效益分析的方法，能够确保法律的实施符合成本效益的要求，从而避免司法资源和政府公共管理资源的浪费。

（3）执行力标准。法律在实施的过程中，必然会涉及执行问题。执行力标准是指法律的实施过程是否体现了较高的执行能力水平。执行力是法律运行的生命，一部法律制定得再完美，但是在执行上却有很多困难，这仍然是一部有问题的法律。

执行力标准主要涉及以下三方面的内容：第一，从执法过程来说，评估内容包括执法机关及其人员保证法律实施的状况和其对法律法规的认可程度；执法机关的权限、责任是否恰当，程序是否规范以及执法人员的工作态度是否积极和案件执行成功率等。第二，从公众守法状况方面来讲，是指公众按照法律法规规范自己行为的程度，考察公民对法律法规的接受能力和态度。第三，在法律法规实施的监督机制的约束力方面，包括对违反法律法规行为的查处以及法律法规本身的修订完善等内容。^[21]

以上是立法后评估标准的一般原则性标准，即共性和基础性标准，任何一部法律的立法后评估都应当满足这些要求。在实际中，不同的法律有着其本身特殊的评估标准，如环境保护法的评估领域，要有可持续性、气候变化、能源消耗、公众满意度等标准。但是，这些特殊的标准也应当围绕以上所述的七种普遍适用性的标准而不能偏离。

随着我国经济社会的发展，法律体系的初步建立，以及民众参与意识的增强，当前我国立法中所反映出来的主要问题不再是空白领域急需法律调整的问题，而是如何提高已制定法律的质量，使之更符合实际、更具有可操作性的问题。立法后评估作为“二次立法”，应当成为立法工作的重点。尽管立法后评估在我国还处于起步阶段，但是随着我国法律体系的不断完善，我国的立法后评估工作也会不断完善，并进一步制度化、规范化。

二、国务院及其法制办、有关部委的立法后评估研究

（一）国家行政立法后评估概况

从总体上讲，国务院还没有设立一个全国统一的、国家级层面的行政立法后评估制度。

我国的行政立法后评估试点工作，启动于2006年。在2006年到2007年度，国务院法制办共开展了15个评估项目，这15个评估项目包括12部行政法规、两项制度和一个地方政府规章。国务院法制办组织有关部门对涉及人民群众切身利益、生命财产安全和公共利益的《艾滋病防治条例》《劳动保障监察条例》《信访条例》《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》《特种设备安全监察条例》《个人存款账户实名制规定》等六件行政法规开展了立法后评估工作，评估实施程序于2007年8月基本完成。^[22]2008年6月至2009年7月，财政部条法司和国家农业综合开发办公室共同组织了《国家农业综合开发资金和项目管理办法》实施情况的立法后评估工作，从合法性、立法目的实现程度、认知程度、适当性、立法技术的完备性等五个方面进行评价。2009年7月，受国务院法制办和民政部共同委托，中国殡葬协会、北京大学法学院承担了《殡葬管理条例》立法后评估工作。2009年1月新修订的《中华人民共和国海关立法工作管理规定》在第四章也规定了立法后评估方面的内容。

2010年7月26日，《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》对外发布，并于同年9月1日正式实施。这是我国第一个专门规范立法后评估活动的部门规章。国土资源部也成为国务院部门中第一个以部门规章形式发布部门规章和规范性文件后评估办法的单位。

《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》所规定的后评估，指的是国土资源部制定的规章和规范性文件实施后，依照一定的程序、标准和方法，对规章等的执行情况、实施效果、存在问题等进行客观调查和评价，进而提出改进意见。作为立法工作的配套制度，该《办法》的出台是对现行法规文件开展经常性评估的坚实保障，有利于将被动式、突击性的法规清理工作转化为主动性、常态性的评估清理工作。国土资源部政策法规司司长王守智在该《办法》发布会上说，后评估是国土资源立法和制度建设的有机组成部分，能够系统、客观总结制度建设的经验得失，为适时推进法规规章和规范性文件的立、改、废工作提供科学依据和决策参考。^[23]

对部颁规章和规范性文件进行后评估，是推进科学立法、民主立法的有益探索。目前，全国人大、国务院都在积极推动相应层次法律规范的后评估工作，《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》的出台对于更高层次的立法工作有着很好的借鉴意义。

（二）国家行政立法后评估的主体、内容、时间、方法、成效

1.评估主体

根据2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中规定的评估主体，包括制定机关、实施机关。目前实际开展立法后评估的评估主体，主要是行政立法、行政执法机关。如国务院法制办对《艾滋病防治条例》的评估，水利部对《防洪法》的评估。^[24]但是，受国务院法制办和民政部共同委托，由中国殡葬协会、北京大学法学院承担的《殡葬管理条例》立法后评估工作，则是非法定的评估主体。由此可见，无论是法定评估主体，还是非法定评估主体，二者都可以进行立法后评估，只是在评估结果的效力上可能有所区别。

2.评估内容

以《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》为例，国土资源部将在规章和规范性文件实施后，依照该《办法》规定的程序、标准和方法，对其制度设计、执行情况、实施效果、存在问题及其影响因素进行客观调查和综合评价，提出完善制度、改进管理的意见。

评估内容包括两个方面，一种是整体评估，包括对法律法规文本质量评估、法律法规所有条款的设置和实施评估；另一种是部分评估，即对法律法规的某些条款的实施效果进行评估。

3.评估时间

以《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》为例，《办法》下发后制定的规章实施满2年、规范性文件实施满1年的，应当优先确定为后评估项目，这基本符合我们的理论研究，但是没有规定评估工作具体的完成时间。

对于评估时间的具体规定，可以使行政立法评估成为经常性的制度，避免随意性。德国在相关法律条文中就明确规定，法律实施后的若干年内应当进行效果评估。关于行政立法评估的时间，可以在《立法法》中作出规定，也可以在单项行政立法中加以规定。对具体时间的安排，可以采取初次评估与定期评估相结合的方式。初次评估一般在行政立法实施2年期满后进行，也可以根据行政立法的具体内容而定。因为一部法律的实施，其中各项措施是否具有操作性只有经过一段时间的运行，设立时的目标才能有所体现。如果开展得太早，常常会由于一些深层次问题没有充分暴露出来而无法发现主要矛盾，各项规定是否具有操作性、科学性、可行性还难以确定，从而影响评估效果。同时由于实施时间不长，针对评估显现出的问题而进行“立、废、改”的时机亦不成熟。如果开展得太晚，则会使相关矛盾突出，甚至激化，坐失良机，人为地扩大了负面影响。2年的时间足以检验一个行政立法的质量，使相关矛盾问题暴露无遗，而且考虑到行政立法的相对稳定性要求，根据行政立法的制定及其修改程序的规定也已到了可以修改或者制定新的行政立法的时候。初次评估之后，再进行定期评估，如规定每经过5年左右的时间评估一次，就可以达到动态评估，使该制度长效化。^[25]

4.评估方法

评估方法主要有：系统分析法、对比分析法、成本效益分析法、实证调查方法等。上文已有阐述，此处不再赘述。

5.评估成效

评估成效是立法后评估的落脚点和归结点。评估成效一方面可以将属于立法方面的问题，及时反馈给立法部门；另一方面也是对评估中获得的先进立法理念、执法方式进行及时总结，并提供给其他部门借鉴；同时，评估成效为评估结束后开展相关的法律、法规和规章的立、改、废工作提供了重要的现实依据。^[26]

（三）比较各种评价指标体系并分析利弊得失

1.评价指标体系重点突出

从现有的评价指标体系中，比较突出是主体、内容、时间、方法、成效五大内容。国务院法制办、国土资源部、海关总署的规定，都重点突出了五大内容。

2.评价指标体系适用范围有限

国务院法制办、国土资源部、海关总署的规定，尽管重点突出了五大指标，但是，仅适用于相关部门和行业系统，在国家行政立法后评估没有一个系统而权威的制度安排。

3.评价指标体系指导功能存在局限性

主体、内容、时间、方法、成效五大内容，还很不完善，如评价程序、评估后果和效力等方面，还需要在相应的研究基础上，形成一个理论基础扎实、符合实际、科学合理、便于操作的评价指标体系。

三、地方人大系统的立法后评估研究

（一）地方人大系统的立法后评估情况

中共十六大提出“加强立法工作，提高立法质量”，为我国立法工作提出了宏观要求。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确要求，“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估”，为规章、规范性文件实施情况的评估提供了依据。地方政府立法作为我国立法体系的重要组成部分，是贯彻依法治国方略，全面推进依法行政的必要保障，同时也是构建社会主义和谐社会的必然要求。近年来，随着我国政治、经济和社会文化的稳健发展，我国法制建设也逐步完善，民众的法律意识不断增强，地方立法的主要矛盾不再是空白领域亟须立法调整的问题，而如何提高地方政府立法质量，使其与公民的社会生活更相符、更具有可操作性却已成为我国地方立法发展的瓶颈。

围绕提高地方立法质量，解决我国地方立法发展的瓶颈这一问题，各地立法部门开展了许多积极有益的探索。其中，地方立法后评估制度备受各地立法部门的青睐。到目前为止，安徽、云南、甘肃、河南、北京、上海、青岛等十几个省市都先后开展了地方立法后评估。从各省市开展地方立法后评估取得的成效来看，这一制度的建立不仅有利于解决我国地方立法中存在的问题，而且将从整体上提高地方立法水平，使地方立法更科学化、民主化、规范化。但同时也存在诸多问题，尤其是缺乏统一的评价指标体系。从地方立法的长远发展来看，建立一套统一的、符合实际的评估指标体系，规范地方立法后评估工作，是十分必要的。

地方立法后评估包括以下几个构成要素：

（1）评估的主体。即解决谁来对立法进行评估的问题。

（2）评估对象。即对那些法规、规章进行评估。

（3）评估时间。实践中各省市规定不一，有2年、3年或5年等规定。

（4）评估指标。主要是对评估对象从哪些方面进行评估的参考标准。

（5）评估方法。实践中多采取问卷调查、座谈会、实地调研等方式。

（6）评估程序。即进行立法后评估必须遵循的程序。

（7）评估目的。即通过开展评估，检验立法在实施过程中所产生的综合效益，以及立法中各项制度和程序规定是否合理、可行，并发现其在实施过程中存在的主要问题，从而对现行立法作出全面的、科学的评价，对以后法律的立、改、废提供可靠依据，提高立法质量。

（二）地方人大立法后评估主体、对象、时间、方法、成效的实证考察与分析

以地方立法《运输市场管理》方面立法后评估为例：

1.地方立法之一：《江苏省道路运输市场管理条例》立法后评估指标体系

（1）立法目的。主要是为修改、完善《条例》提供依据。要把立法后评估的过程同时作为修改、完善《条例》的立法调研过程，通过对评估信息的分析、研究，在得出全面、客观、准确的评估结论的基础上，明确修改思路、确定修改重点，为下一步的修改打下坚实的基础。

（2）评估内容。

①评估时间：2011年3月至7月间。

②评估主体：江苏省人大常委会。

参与部门、人员：省交通运输厅、徐州市人大常委会、江阴市人大常委会和南京大学法学院。

③评估对象：《江苏省道路运输市场管理条例》。

④评估方法：专题调研、实地考察、问卷调查、公开征求意见、召开座谈会听取意见、召开论证会。

⑤评估成效：有力地促进了该省道路运输业的繁荣发展，提升了道路运输服务能力和水平，规范了该省道路运输市场，为该省经济社会又好又快发展作出了积极贡献。《条例》的主要制度是合理的、可行的、合乎上位法规定的。

（3）评估中研究的问题：

①进一步研究《条例》调整范围和道路运输行政许可的范围。如传统的搬运装卸是否需要由《条例》来调整，是否需要继续实行行政许可；新兴的道路运输相关业务（如汽车租赁、交通物流、代驾服务等）是否需要纳入《条例》调整范围，是否需要实行行政许可。

②进一步明确管理体制。要根据大部制改革后部门职责分工的新变化，明确由交通运输部门对道路运输市场实行统一管理。

③推进城乡客运一体化发展。要明确公交优先发展战略，稳步推进城市客运发展，进一步夯实“以城带乡”的基础；要切实改变农村客运特别是农村公交班线发展滞后的局面，使农村公交班线能与城市公交同等享受政府财政补贴等优惠政策；要有效推进城乡客运在站点布局、功能设置和服务质量等方面的一体化衔接。

④促进现代化综合运输体系建设。要组织编制道路运输枢纽建设规划，并将其纳入城乡规划，明确道路运输枢纽的社会公益性，在设施建设、用地安排和财政支持等方面予以保障。在综合枢纽场站附近要加大公用停车场的建设，为倡导公交优先提供换乘便利。

⑤加强道路运输市场诚信体系建设。要在《条例》中确立道路运输经营者诚信考核制度，明确诚信考核的范围和对象，将考核结果与监管措施和退出机制紧密结合，调动经营者参与诚信体系建设的积极性，为维护消费者权益提供制度保障。

⑥进一步维护道路运输经营者和从业人员的合法权益。要对《条例》确立的主要行政管理措施进入深入细致的评估，分析其实施的效果，具体确定哪些需要修改完善，哪些需要保留。要通过制度调整，降低制度成本，提高行政效率，控制权力寻租，切实减轻经营者和从业人员负担，维护经营者和从业人员权益，为道路运输业健康发展创造良好的环境。

（4）评估后应采取的措施：

①要提高认识，加强组织领导。省交通运输厅专门成立了评估工作领导小组，并明确厅运管局组织具体工作班子，各市交通运输部门相应成立组织机构，制订工作方案，分工负责，抓好落实。

②要准确定位，促进道路运输事业健康发展。《条例》的颁布实施，为加强该省道路运输管理，维护道路运输市场秩序，促进道路运输业健康发展，保障道路运输经营者、旅客、货主和其他当事人的合法权益，都起到了积极的作用。随着新一轮机构改革和职能调整以及国家层面立法的变化，《条例》需要与新职能、新法规相衔接。同时，《条例》还需要适应人民群众出行习惯的新变化，适应城乡公交一体化发展的需要。实施方案还要求各级交通运输部门以此次立法后评估工作为契机，做到评改结合，积极推动后评估工作成果的转化。

③要完善评估体系，创新评估方法。本着必要、科学、可操作的原则，实施方案明确了《条例》后评估体系及评估的主要方法。同时，要求各级交通运输部门结合本地区交通运输工作的现状和发展前景，进一步完善评估体系，创新评估方法，确保本地区《条例》后评估结果的全面性、客观性和科学性。

④要层级联动，全面启动《条例》后评估工作。实施方案要求各级交通运输部门要切实加强组织领导，确保人员配备和经费保障，并建立起省、市、县三级联动的后评估工作机制。各市交通运输部门应当积极组织开展本地区《条例》后评估工作，在充分调研论证的基础上，完成本地区《条例》后评估报告，并配合做好专题调研、问卷调查等相关工作。同时，实施方案还要求各级交通运输部门要以《条例》后评估工作为契机，总结、积累好的经验做法，探索建立交通运输立法后评估机制，推进交通运输立法工作的不断完善。

2.地方立法之二：《安徽省水路运输管理条例》立法后评估指标体系

（1）立法目的：为进一步发展该省水运事业，建立统一、开放、竞争、有序的运输市场，提高对水路运输市场的调控和监督能力，维护运输秩序，促进我省经济发展。

（2）评估内容：

①评估时间：2009年5月。

②评估主体：安徽省人大常委会。

③评估对象：《安徽省水路运输管理条例》。

④评估方法：实地考察、问卷调查、征求意见、召开座谈会听取意见。

（3）评估中遇到的问题以及应该采取的措施。

①《安徽省水路运输管理条例》是否需要修订。该省水路运输市场现状已经不同于十年以前，国家又出台了燃油税政策，该省的航运管理机构名称及行政区划名称和水上安全监督机关名称等都有了变化，交通运输部也出台了新的部令，提高了水运市场准入门槛，这些新情况都使《条例》有修订的必要。但考虑到新的《中华人民共和国水路运输管理条例》没有出台，省级行政机构改革尚未完成，其《条例》何时修订应做统筹考虑。

②修订时应该增删什么内容。《条例》中的旅客运输只单一地规定了普客运输，而现在的旅游市场非常活跃，真正坐船的大部分是游客而非旅客，旅游客运与普客运输相比在各方面的要求都更加严格，在修订时应该专门增加旅游客运管理的内容。关于船舶管理业，一方面缺少专业的机务、海务等专职管理人员；一方面这些企业又不愿意招聘相关人员进入企业，按《劳动法》与其签订劳动合同。因此可以引导这些从业人员从事船舶管理业，既减少了市场不稳定因素，又能为水运市场服务，解决部分就业问题。建议在修订时将船舶管理业纳入《条例》调整的范围。

③关于《条例》的适用范围。《条例》调整的对象是从事营业性水路客、货运输和水路运输服务业务的单位和个人。水路运输服务业作为调整对象是第一次纳入法律调整的范围，20世纪90年代以前，水路运输服务业一直没有作为独立行业纳入管理。进入20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制的建立，特别是在改革开放过程中，在构建统一有序大市场与国际惯例接轨的实践中，对水路运输服务业的地位和作用有了新的认识。因此，《条例》将水路运输服务业纳入调整范围。

④关于货物运单的问题。由于货物运单出台于计划经济时代，一些经营者只简单地看到货物运单的计划经济特征，对货物运单的认识明显存在片面和不足。货物运单是具有运输合同、计费依据、货物交接等功能的凭证。费改税实施后，货物运单作为计费依据的功能有所减弱，但并未完全消除，其具有的运输合同、货物交接等功能更应加强而不是弱化。货物运单是行政机关依法管理市场、保护市场的有效工具和手段。因此必须将货物运单的功能充分发挥出来，成为市场监管的有力手段。

⑤关于水路运输经营者的开业管理。一是实行许可证制度。水路运输许可证制度是国务院统一规定的，也是我国水路运输行业管理的一项主要措施，对有效地规范市场经营主体作用极大。二是规定经营者申请进入市场应具备行业管理和工商行政管理的必要条件。三是确立分级审批的管理体制，这有利于县级以上航运管理机构根据责权利划分进行行业管理，并能够充分保障行政执法机关依法行政，切实履行管理职能。

⑥关于经营省际内河运输的审批。鉴于水路运输涉及面大，在途行为多于属地行为的特点，对经营省际内河运输的审批，国务院规定由交通部负责，将来会否作出修改目前尚不能确定。为使《条例》具有相对稳定性，避免管理体制变化再作大的修改，《条例》（草案）明确经营省际内河运输，“按国家规定的报批程序办理”。

⑦关于行政处罚的问题。《条例》中设定不合理，各级航运管理机构都无法确定哪些案件该由自己管辖。因此建议修改为按处罚种类而不是按罚款数额确定案件管辖，同时强调县级航运管理机构的动态监管职责。

⑧关于法律责任。《条例》与现行法律、法规不相抵触。一是遵循了法制统一原则。《条例》的直接立法依据是《中华人民共和国水路运输管理条例》。因此，《条例》的有关规定，均遵从了这一行政法规的基本精神和原则。二是遵循从实际出发，与相关法律规范衔接的原则。既注意与交通部有关水路运输管理规章的衔接，又注意借鉴了《安徽省道路运输管理条例》的有关规定，从而保证了水路运输管理规范的协调、统一。

（三）比较各种评价指标体系并分析利弊得失

《江苏省道路运输市场管理条例》与《安徽省水路运输管理条例》立法后评估指标体系的比较考察如下。

1.相同之处

（1）评估对象相同。都是选取一部地方性法规进行比较全面系统的分析和评估。

（2）评估的主体相同。都是以人大常委会的名义组织评估，由常委会任命一个专门的评估工作小组进行评估。

（3）评估方法相同。都采取了市人大常委会的评估和执法部门的评估相结合，征求人大代表、市民和社会各界的意见和建议，实地考察、问卷调查和召开座谈会听取意见进行评估的方法。

（4）作用相同。都加强了运输业的管理，维护了运输市场秩序，促进了道路运输业健康发展，保障道路运输经营者、旅客、货主和其他当事人的合法权益，建立了开放、公平、竞争、有序的运输市场，起到了积极的作用。

2.不同之处

（1）评估的内容不同。江苏省是对道路运输市场管理进行评估，安徽省则是对水路运输管理进行评估，两者评估内容不同。江苏省对《江苏省道路运输市场管理条例》进行评估时主要评估了《条例》调整范围和道路运输行政许可的范围，管理体制的明确，城乡客运一体化发展，现代化综合运输体系建设，道路运输市场诚信体系建设，维护道路运输经营者和从业人员的合法权益等问题。而安徽省对《安徽省水路运输管理条例》进行评估时主要评估了《条例》是否需要修订，《条例》的适用范围，货物运单的问题，水路运输经营者的开业管理，行政处罚，法律责任等问题。

（2）采取的措施不同。江苏省采取了提高认识、加强组织领导，准确定位、促进道路运输事业健康发展，完善评估体系、创新评估方法，要求各级交通运输部门要切实加强组织领导、确保人员配备和经费保障，并建立起省、市、县三级联动的评估工作机制，探索建立交通运输立法后评估机制，完善交通运输立法工作等措施。安徽省主要是采取了完善船舶管理业，充分发挥货物运单的功能，规范水路运输经营者的开业管理制度，经营省际内河运输的审批，注重行政处罚，完善法律责任等问题。

3.比较分析两者之间的利弊得失

（1）江苏省评估了《条例》的范围，管理体制，现代化综合运输体系建设，道路运输市场诚信体系建设，维护道路运输经营者和从业人员的合法权益等问题，没有评估到合法性问题。安徽省评估了《条例》的适用范围，货物运单的问题，水路运输经营者的开业管理，行政处罚，合法性等问题，没有涉及管理体制，运输体系建设和运输市场诚信体系建设等，评估工作不够全面，两者各有利弊。

（2）江苏省采取的措施没有涉及行政处罚、完善法律责任等措施，而安徽省没有要求建立起省、市、县三级联动的评估工作机制，建立交通运输立法后评估机制等措施。

四、地方政府规章立法后评估研究

（一）地方政府规章立法后评估的概述

2004年，国务院的《全面推进依法行政实施纲要》第十七条、第十八条规定，政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本；规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估；实施机关应当将评估意见报告制定机关，制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。尽管该《纲要》还不是一个法律，只是一个政策性规定，但却是我国立法后评估制度的萌芽，为全国各省市实施立法后评估提供了依据。

表1　各省市已颁布政府规章立法后评估办法统计表

在上述政策性文件或规章推动下，我国各省市积极实施立法后评估，取得了诸多成绩。从目前我国各省市开展立法后评估的实际情况来看，云南省“立法回头看”活动的组织形式具有一定特色。在具体实践中共创新出三种形式。第一，“法制委＋有关委员会”模式，如《云南省农村土地承包条例》的评估工作即由法制委和农业工作委员会共同开展；第二，“法制委＋政府有关部门”模式，如《云南省广播电视管理条例》的立法评估由法制委牵头，与省广播电视局共同开展；第三，“法制委＋有关委员会＋政府有关部门”模式，如《云南省邮政条例》由法制委牵头，邀请财经委、省邮政局参加共同开展。其作为地方性法规立法后评估的典型，为其他省市提供了借鉴经验。囿于本课题以地方政府规章为例来阐述地方立法后评估制度的实施，因此，将着重介绍各省市对政府规章实施立法后评估的情况。

从上述各地的情况看地方政府规章立法后评估制度，虽然称谓不同，但实质均是对法规的实践检验，是立法工作的继续和延伸，通过评估，检验法规在实施中取得的效果和存在的问题，分析法规本身的优缺性质，促使立法机关回过头来反思立法中的经验和教训，达到维护国家法制和谐统一、提高地方立法质量的目的。

（二）地方政府规章立法后评估制度存在的问题

通过各地已经开展的立法后评估的一系列工作，充分发挥立法后评估的重要性与必要性已不容忽视，并在一定程度上填补了我国立法实践在这方面的空白。但在总结评估工作经验的同时，我们也发现了一些问题，值得进一步关注与考虑。本课题将以目前各地政府规章立法后评估成文法规，以及杭州市、哈尔滨市等地规章立法后评估的具体实施情况为依据，分析我国地方政府规章立法后评估制度存在的问题。

1.评估主体

立法后评估主体，是指在立法后评估过程中，组织和承担立法后评估工作的单位和个人。评估主体的选择，对立法后评估的质量和效果起着重要的作用。实践中，关于立法后评估的主体，有立法机关、政府法制机构、执法机关（实施机关），或者是专业性的机构等。究竟哪一个主体是合法的主体，同时也能最有利于评估工作的开展，是实施评估工作要解决的首要问题。

2005—2009年，杭州市共选取了6件政府规章实施了评估，这6件规章的评估各确定了不同的评估主体。对于《杭州市服务行业环境保护管理办法》的评估，是由市法制办会同市环保局共同作为评估主体；《杭州市历史文化街区和历史建筑保护办法》的评估主体为市法制办和市房管局；《杭州市建设工程劳务管理办法》采用了浙江大学中国农村发展研究院、杭州市建设委员会、杭州市建筑企业管理站多方主体进行评估的模式；《杭州市生态公益林管理办法》的评估主体为市林水局；《杭州市医疗机构药品使用质量监督管理办法》的评估主体为市食品药品监督管理局；而《杭州市社会保险费征缴办法》的评估主体则是市劳动和社会保障局。从杭州市的立法后评估主体可以看出，其评估工作由立法部门承担或者由立法部门和执法部门共同承担。

哈尔滨市于2008—2010年共对《哈尔滨市蔬菜质量安全管理暂行办法》《哈尔滨市节约能源办法》《哈尔滨市酒类专卖管理办法》《哈尔滨市城市内河管理办法》4件政府规章进行了评估，并分别确定了市政府法制办和主管部门为评估的主体。

从以上评估主体来看，目前关于评估主体并未形成合理、科学的规定，地方立法后评估主体概括为两大类：一是立法机关主导型的评估，其主体包括立法部门与执法部门，立法机关内部的评估机构；二是第三方评估，其主体包括外部专业评估机构和社会公众。并以立法部门牵头，执法部门参与的评估主体模式为主，这两者从某种程度上说都与评估对象具有某种程度上的利害关系，难以保障评估工作的公平、公正，也未充分保障公众的参与权。具体而言，各方评估主体存在以下优势与不足：

（1）立法机关及其内部机构。立法机关和相关内部机构作为相关规章的制定者，直接参与地方立法过程，能充分地掌握评估对象的相关信息。由其担任评估主体最大的优势便是信息的充分占有，并能将评估结论直接反馈给决策主体。但同时也存在着难于保证评估的客观、公正，倾向于以经验判断替代科学研究的不足。

（2）外部专业机构。这些机构不直接参与规章的制定过程，是通过间接的方式了解规章的立法过程。其作为评估主体，能够运用专业的方法，保障独立开展评估工作，保证评估的客观公正，评估结论也较为可靠。然而，其评估时不易获取全面的立法信息，也会因强调科学方法的运用而忽略实用性，造成评估结论不一定被决策主体接受。

（3）社会公众。社会公众是规章实施后影响最大的群体，其作为评估主体，能直接反映立法的社会反应程度，社会影响较大。但因其是非系统评估，难于保证评估结论的科学性。

2.评估对象

立法后评估的对象，是指评估主体选取多部法规或一部法规中的具体问题进行评估。评估对象的选择直接影响到评估的效果及质量。长期以来，我国政府的行政管理范围已经触及到社会的各个角落，而作为行政管理依据的各种政府规章的范围也涵盖城市建设、环境保护、工业交通、旅游商贸等各领域。但是由于立法机关力量有限，不可能对每部法规都开展立法后评估。为此，如何从这些规章中选出评估对象，是做好评估工作的前提，也直接关系到评估工作的预期效果。

从我国现行立法后评估的运作来看，都是立法机关选取具有一定代表性的法规进行评估，并未对如何选取评估对象作出合理、明确的界定。从杭州市、哈尔滨市选取的评估规章来看，其涉及经济管理、社会管理、权益保障、科教文卫以及城市建设与环境保护五个方面，这些规章都具有适用范围比较小，内容比较简单，涉及的执法部门较少，实施时间较短等共同点。选取这些评估难度较小的规章，在我国目前缺乏制度保障和评估经验的现状下，更容易就实施效果进行判断，取得比较好的效果，从而为今后的评估工作积累经验。

3.评估时间

评估时间即对实施多久的规章可以进行评估的量化标准。从表2可以看出，我国目前各地立法后评估成文法均规定了评估的具体时间或事由。如《重庆市政府规章立法后评估办法》规定评估的政府规章必须实施5年以上，《广东省政府规章立法后评估规定》明确规定对政府规章实施3年后对其评估，而《无锡市人民政府规章立法后评估办法》（征求意见稿）中则规定可评估的政府规章应实施2年。这类在法规中明确规定在一定的期限之内，由特定机关实施评价，并建议该法或者某项具体制度是否继续适用还是作出相应修订、废止的制度，理论界称之为定期评估。

此外，除了时间的限制外，各地立法后评估办法或规定中还规定了因实施环境变化，对政府规章可以启动评估的“情势变化”。从各地的具体规定来看，包括以下几个方面：一是与上位法或同位阶的规章相冲突抵触的；二是人大代表议案、政协委员提案或者其他公民、法人、组织建议立法后评估的；三是实施主体、对象、标准等发生变化，政府规章已不适应经济、社会发展的要求，须作重大修改、调整的；四是其他需要评估的情况。

这些规定似乎符合立法后评估对于评估对象的时间要求，但是基于我国是单一制的法治国家，针对不同类型规章的评估时间，各地的具体规定应统一。同时，各地在实践中规定的“情势变化”在实践中难于具体把握，可操作性不强。尤其是“其他需要评估的情况”，人为主观操作性强，难于保证评估的公正性。

4.评估方法

立法后评估方法是指评估主体在对选取的法律法规以及规章进行立法后评估时所采用的方式和方法，包括评估工具的选择、评估方式的选用、评估角度的切入等。科学的立法后评估方法是评估工作规范化、程序化、科学化、系统化的保证。因此，要根据评估目的、评估标准及评估范围，科学地选择所需的评估方法，保证评估信息的真实性，提高评估质量。

杭州市采取了管理部门执行报告分析、专题调研、专家论证和个案及比较分析、问卷调查、座谈、现场调查、征求意见等评估方法对6件政府规章进行评估；哈尔滨市通过书面调研、现场调研、暗访、调查问卷、座谈会等方式实施评估。

综合上述各地采取的评估方法，以及表2中列举的评估方法，我国目前各地立法后评估工作已采用的评估方法大致有以下几类：问卷调查法、开展专题调研、座谈会调查法、实地考察和现场调研相结合等。这些方法基本上可以满足立法后评估工作的需要，但也存在一些不足。如问卷调查法是直接向选定的样本开展调查，真实程度比较高，基本上能够客观地反映法规的实施效果。如果问卷数量较多会导致评估的工作量较大，时间拖延。而实地考察、专题调研一般是针对规章中的重大问题须进行重点评估时采用，具有较强的针对性，多在评估的后期使用。召开座谈会是一种比较简单、成本低廉、行之有效的评估方法，也是目前实践中普遍运用的一种评估方法。但因其是由评估主体选择不同的群体代表或深入到不同的执法部门、社会团体、典型社区召开座谈会，也难于避免评估主体对信息收集的主观片面性。

为推动立法后评估建设的制度化和规范化，现有的评估方法难以适应评估工作的需要，我们有必要探索其他的评估方法，确保评估工作的顺利进行，也为评估主体提供更多的评估信息。

5.评估指标体系

立法后评估指标体系，是指依据评估目的和评估对象所具有的特性，将构建出进行定性及定量分析的若干指标，科学地加以分类和组合而形成的指标群或指标组合。立法后评估的评估指标体系能够为立法后评估提供科学、客观的尺度和标准。但我国目前并未形成较为合理的、统一的评估指标体系，其作为立法后评估工作的困境一直是目前开展立法后评估亟须解决的难题。

表3　杭州市、郑州市、哈尔滨市、广西自治区立法后评估指标的具体情况

续表

由表2和表3可以看出，我国目前的立法后评估实践缺乏科学合理的评估指标体系，从各地区现在的立法后评估工作来看，虽然是建立在调研、座谈等基础上，但同一地区内，不同类型的规章评估并没有形成统一的立法后评估指标体系。全国范围内也尚未形成统一的标准和要求。在评估标准不统一的现状下，各地评估过程中的评估内容、评估程序以及评估方法和评估标准，都缺乏统一的认识、科学的指导和严格的要求，具有一定的盲目性和随机性，造成评估结果的准确性与可比性较低，缺乏客观性和全面性。

我国目前的评估指标体系是：综合了立法的质量评估标准和立法的实施标准以及立法的绩效评估标准。这样的评估标准并不是十分合理和科学的，在实践中存在以下问题：一是评估仅限于表面问题的评价，并未围绕立法产品的内在品质实施评估。二是将“立法质量评价标准”与“地方立法质量评价标准”或者“地方性法规的质量评价标准”视为一体、混为一谈。三是评价标准的分类不足，未形成统一的称谓，比如，有的省市以“合目的”作为评价标准，而有的则以“公正公平”相称。其实，“合目的”与“公正公平”范畴相同，并且相包容。此外，不同省市提出的“实践标准”与“实效标准”难以严格区分。

（三）完善立法后评估制度的对策

如前所述，我国目前立法后评估制度处于起步阶段，仍存在诸多不足。建立和健全地方政府规章的评估机制是完善地方立法体系建设的重要环节，也是立法体系建设中不可或缺的重要内容。为此，要创新和完善立法后评估机制，建立科学合理的立法评估标准体系，不断提高立法的质量。

1.优化评估主体模式

无论是立法机关及其内部机构，抑或外部专业机构，还是社会公众作为立法后评估的主体，都各有利弊。同时，基于我国目前立法后评估工作尚处于起步阶段，缺乏专业的立法后评估机构，特别是立法中涉及政策面的信息公开程度不易把握。因此，应尽快优化评估主体的模式，为评估结果的公正和全面提高保障。

首先，从评估工作的有效性和专业性来说，立法后评估主体模式选择的价值取向应以立法机关为主导，与此同时，赋予各方主体进行地方立法后评估的权力，充分调动他们积极参与地方立法后评估的积极性，构建多元的评估主体体系，使各类评估主体之间优势互补，保证评估结果的公正和全面。

其次，我国目前大多数评估人员都未受过正规的评估训练，缺乏系统的理论指导，不具备评估人员应该具备的专业素质和技术，在评估过程中，难以保障评估工作的客观性。为此，应从知识结构、评估技能、思维方式和态度四方面来提升评估人员的素质和技术。结合各地的实际情况来看，评估人员的知识结构应包括基础知识、专业知识和实践经验；评估技能则是指评估人员将自己所掌握的知识与评估过程中解决实际问题相结合的能力。作为政府规章的评估主体，应当具备德洛尔提出的政策分析家应掌握的六项技能，即政治头脑、总体观念、致力于创新、洞察力、着眼于未来、思维弹性；同时，评估人员在评估的全过程中都应保持实事求是的态度，培养战略性的思维方式，形成和发展动态发展性思维。

最后，培育和发展专业性的地方立法后评估组织。部分地方在实践中，以法律院校为依托，成立地方立法后研究中心，并由其承担评估的全部工作，不仅降低了评估成本，而且在一定程度上提高了评估的质量和效率。这一做法作为国外政策评估体系建设的成功经验，对我国具有借鉴意义。因此，今后应在以立法机关为主导的评估主体模式下，更多地成立和发展专业性的立法后评估科研机构，逐步优化立法后评估主体模式，保障整个评估工作的顺利进行。

2.合理选择立法后评估的对象

法律的生命在于实行。为保障每一部法律都充分发挥其社会管理的作用，提高立法质量，在其实施了一段时间后，都应对其进行评估，及时发现法规在实施过程中存在的问题，并进行修改完善。这样需要评估的法规数量就会很多，但是由于立法机关力量有限，不可能对每部法规都开展立法后评估，因此在选择法规时应有所侧重。

近年来，各地开展的立法后评估所选择的对象，多是一些具有代表性、典型性的规章，这已不能满足评估工作的需要。结合评估工作的实际状况和西方各国立法后评估的实践，在确定评估对象时，可借鉴汪全胜教授的可评估理论，即立法后评估的有效性、必要性与可行性原则相结合。

立法后评估对象选择的有效性，即选择的对象必须确实有价值，能够通过评估达到一定的目的。这种评估的有效性可界定为：规章的实施情况如何，是否取得了预期的经济和社会效益；规章的制定主体是否合宪，各项制度的设计和程序规定是否具有合理性、可操作性，有关法律责任的规定是否合理。

立法后评估对象选择的必要性是指进行规章评估是否有现实的需要。纵观我国目前规章立法后评估的成文规定和评估工作的实践，应确定为以下几种情形：①规章的有效期即将届满；②规章的实施已不适应经济、社会发展的要求，需要废止或者作重大修改的；③规章明显与宪法或上位法相冲突；④规章在实施过程中问题较多，社会反响较大，公众要求修改的。

立法后评估对象选择的可行性，即所选择的评估对象是可以进行评估的。基于实践和理论的考量，可行性的范围应包括：规章的评估时间是否成熟；评估的人力、财力、物力是否已充分；评估的制度保障是否具备。具体而言，评估的时间成熟一般是指规章或法规明确规定了评估时间，或者规章实施已达到一定年限，实践中暴露了诸多问题，这都可作为评估时间成熟的范围。评估的人力充分主要是指评估主体具备了评估所需的知识体系、评估技能等；财力即指评估工作有充足的经费保障；物力充分则是通过民意调查，评估工作的开展将得到社会各界的广泛支持。制度保障主要指立法后评估的主体、客体、程序等实现了规范化和制度化。

3.规范立法后评估启动的时间

立法后评估启动的时间是否适宜，直接涉及评估结论的可靠性和全面性。实践中，各地启动立法后评估的时间各不相同，从2至5年，甚至10年不等，并未对何时启动立法后评估予以科学的研究，无法保证评估工作的科学性原则。

从各地成功或失败的评估实践来看，如果启动时间规定过短，规章的实际效应和不足并未完全显现出来，不利于达到评估目的和效果，还造成了立法资源的浪费。反之，如果启动时间过晚，规章在实际应用中暴露出的问题长期得不到解决，有损法律的严肃性和权威性，甚至有可能激化社会矛盾，引发社会动荡。为此，规范立法后评估启动的时间，应以我国的基本国情为前提进行考察，将时间界定在3至5年。同时，赋予各地在具体的评估工作中，可根据评估对象的性质，在保障评估时间的科学性和合理性的前提下，在启动时间的大范围内自主决定评估启动时间。

4.构建标准化的立法后评估指标体系

评估指标体系是保证立法后评估成败的核心。政府规章立法后评估，不仅应考量其立法内容、立法程序、立法技术等方面所表露的质量问题以及其内在品质，还应考量其立法目的、立法原则、立法价值等深层次的质量问题，以及规章自实施后所取得的社会效果。我国立法后评估指标体系未形成统一标准，各地在实践中所确定的标准各异，导致立法后评估结果的差异性较大。因此，结合立法后评估的目的，我国立法后评估标准应该综合质量评估标准、实施标准和实施绩效评估标准。

（1）立法质量的评估标准。一般包括合法性、合理性、协调性和技术性四个具体标准，但针对专业性较强的特殊领域的政府规章，还包括专业性标准。

第一，合法性标准。合法性评价是立法后评估的一项重要或主要内容，不仅包括形式的合法，还包括实质的合法要求。一般从立法依据、立法主体、立法权限、立法内容、立法程序是否合法五个方面来作为判断一项规章的形式合法的依据。其中，立法依据合法是指立法活动要有法律上的基础，具有法律依据；立法主体合法是指立法主体是否是法律明确授权的主体；立法权限合法是指该立法主体是否在法律授权的范围内进行立法；立法内容合法是指规章中关于权利与义务的具体规定是否具有法律上的根据，并不相冲突；立法程序合法是指立法程序是否完整、严格。

第二，合理性标准。主要考量规章的立法目的是否具有正当性；对公民利益的侵害是否达到最小比例；立法内容是否杜绝了一切不合理差别待遇，达到平等对待；是否符合社会公序良俗，并与改革相同步，与时俱进。

第三，协调性。由于我国政府规章的制度具有较大的随意性和盲目性，致使规章的立法缺乏连贯性和协调性，尤其是政出多门的现象，增加了规章之间不协调的可能性。因此，对规章进行评估，协调性也是不可缺少的指标之一，主要包括同位法之间，规章与配套规范性文件，规章与公共政策之间的协调性。

第四，技术性标准。技术性标准也称规范性标准，即从狭义的立法技术的角度考察文本结构的完整性、内在逻辑的严密性、语言表达的准确性等立法技术问题。

第五，专业性标准。其指标主要包括该领域规章的专业管理制度的内容和设计是否符合科学性和具有实际可操作性。

（2）立法实施过程的评估。该标准是指规章的实施过程中所带来的社会效果度是否达到最佳状态，公众守法状况如何，具体制度在实施中的实现程度如何。主要包括执法的实施情况、守法情况和监督制约机制是否完善。

（3）实施绩效的评估标准。实施绩效主要是考虑规章制定与实施后所取得效益之间的成本比较，主要包括成本效益、公平、社会认同三个标准。其中成本效益具体有执法成本、社会成本与社会效益的比较，守法成本与违法成本的比较；公平标准则主要指规章实施后，与规章有关的社会资源、利益和成本分配的公平程度；社会认同度主要指规章实施后取得的社会实际效益，通常通过公众对规章基本制度的知晓率、规章立法制度的认可度，以及对执法效果和守法效果的评价来考察。

在确定了评估标准和指标之后，选取合适的评估方法是充分保障评估结果客观性和科学性的必要条件。根据我国立法后评估指标设置的具体情况，我国的立法后评估方法主要有定性分析方法和定量分析方法。其中，常用的定性分析方法有专家论证会、问卷调查、座谈会、实地调研及个案分析等。而定量分析方法主要有数据统计分析法、成本—收益分析法、成本—效能分析法等。如前所述，不同的分析方法各有其优势与不足，适用场合也各不相同。如果仅适用单一方法评估，可能会降低评估结果的可靠性。反之，若过分侧重量化评估方法，而忽视必要的定性分析方法，也会导致评估结果丧失全面性和科学性。只有根据具体情况，以某一方法为主，同时结合其他方法，才能保证所得的评估结果具有全面性和科学性。

根据前文对各地立法后评估指标体系的阐述，我国的立法后评估应从立法质量、立法实施过程以及立法的绩效三方面来设计指标，并采用定量、定性分析相结合的方法，根据评估对象、评估目的的不同，对所列的指标进行具体的细化和适用。

结语：地方政府规章立法后评估作为地方政府立法体系中的重要组成部分，是提高政府规章立法质量的制度保障。随着我国立法后评估制度的不断健全与完善，我国立法后评估工作将越来越规范化、制度化。

（重庆大学法学院研究生金外琼、杨乐、邵文君亦参与本课题的研究。）