虚拟经济安全保障主体法律制度

（一）虚拟经济安全保障主体法律制度

在我国，虚拟经济安全保障主体像一个另类的“隐形者”：理论上没有虚拟经济安全保障主体的这一概念；实践中，虽然没有哪个机构或部门被冠以“虚拟经济安全保障主体”之名，但某些金融监管机构却因其职责的履行而行“虚拟经济安全保障”之实。因此，从实然与应然的角度来研究虚拟经济安全保障主体法律制度就成为必然的技术路径。

1.虚拟经济安全保障主体的界定

从字面上理解，所谓的虚拟经济安全保障主体就是在虚拟经济运行过程中负有安全保障责任，享有安全保障权力的主体。那么，如何确定虚拟经济安全保障主体的范围呢？笔者认为，关键在于理解“安全保障”的内涵。“安全保障”就是要保障安全，这是一种由上至下、由外至内的特殊管理活动：首先，虚拟经济安全保障责任是法定职责而不是单纯的法律义务，虚拟经济安全保障权力是公的权力而不是私的权利；其次，虚拟经济中的“市场失灵”比实体经济有过之而无不及，因此，保障其安全运行只能通过外部的干预和约束，而这种力量的“拥有者”必须具有一定的超脱性和独立性，当然，虚拟经济的各参与主体，如有价证券的发行人、投资者或社会中介机构也会承担相应的义务，但这种义务主要是对保障行为的服从与配合。所以，在我国，广义的虚拟经济安全保障主体包括虚拟经济安全法律法规的制定者和执行者；而狭义的虚拟经济安全保障主体则专指虚拟经济安全法律法规的执行者，即是依法成立的，应当而且能够履行虚拟安全保障职权的政府机构或部门。值得探讨的一个问题是，地方政府能否成为虚拟经济安全保障机构，承担安全保障职责，从而保证宏观调控的统一性和权威性。虽然从防止其滥用和异化的角度出发，限制地方政府的虚拟经济安全保障权能是必要的。但是，对于像我国这样一个幅员辽阔、地区差异较大的国家来说，区域性或局部的安全事件发生的概率更大些，赋予地方政府适当的虚拟经济安全保障权，并将其严格纳入民主法治的轨道有可能会成为今后改革的重要内容。

2.虚拟经济安全保障主体的组织形式

所谓的组织形式就是特定主体的法律地位、内部结构及其责、权、利以及与其他主体之间的关系。虚拟经济安全保障主体的组织形式主要涉及保障机构的设立、法律性质及地位、内部组织机构、管理模式等问题。目前，我国并没有统一的、名义上的虚拟经济安全保障主体，虚拟经济安全保障职责实际上分别由不同机构或部门承担，例如，国务院及其下属的中国人民银行、财政部^[6]、银监会、证监会及保监会，等等^[7]，并呈现出以下基本特点：①政府主导。虚拟经济安全保障是国家干预虚拟经济领域的重要形式，因此，无论是保障机构的设立还是保障措施的实施都体现出政府的宏观调控意图，例如，保障机构一般都属于政府的直属机构；保障机构的运行经费完全来自财政预算等。②权力多集中于中央。宏观调控具有极强的宏观性、政策性，对虚拟经济的宏观调控也不例外。为保证调控的集中度、统一性，虚拟经济安全保障的权力配置与施行大多归属于中央政府及其直属机构，保障机构内部实行垂直管理，是较为典型的“一元制”管理模式。③多头机构保障。基于分业经营的金融格局，我国实行的也是多头机构监管体制，即政府根据监管对象、职能不同而设立相应监管机构，由不同的监管当局对不同的金融机构分别实施监管的一种金融监管方式。^[8]由于虚拟经济安全保障与金融监管体制之间关系密切，也在一定程度上反映了我国虚拟经济安全保障管理体制，即目前我国的虚拟经济安全保障职责与权力被上述专门性监管机构分别承担与享有，并以分业监管、协调合作为原则，共同维护虚拟经济安全。

20世纪中后期，以英国、美国为代表的虚拟经济发达国家，根据国内及国际资本市场、金融创新的发展趋势及安全形势，完善了本国的金融监管体制，特别是美国在2008年金融危机之后，改组了金融监管机构，制定了更为严格的金融监管法案，极大地增强了这些国家虚拟经济安全保障水平。在此背景之下，我们不妨对我国虚拟经济安全保障主体的组织形式进行适当的设想：首先，统一的虚拟经济安全保障主体^[9]应择机设立。制度没有优劣之分，只有适合与否。一个国家采取什么样的制度完全取决于实际的需要和可能。建立统一的安全保障机构的价值与优势是毋庸置疑的，考虑到我国的政治体制和组织特点，可在国务院下设立一个直属的虚拟经济安全保障机构，并对现有的相关机构或部门进行整合。组织创新应与虚拟经济的高度发达、立法完善、市场成熟等基本条件相匹配，因此，作为改革的基本方向可以事先确立，而实现的路径与步骤则需慎重。其次，安全保障职权的高度集中。这点与前者息息相关，既是条件也是结果。多头保障必将导致“政出多门”，从而削弱安全保障的力度，影响风险防范与控制的效果。所以，改“多头保障”为“单一保障”，集中权力并赋予统一的安全保障机构。还有，实现机构保障与功能保障的有机结合。在金融监管体制中，存在机构监管与功能监管之分。所谓的功能监管是按照业务或金融产品的性质进行监管，而不分该业务或者产品是由什么企业或机构提供。与金融业相比，虚拟经济的综合性、交叉性及复杂性更加突出，虚拟经济安全保障应当放在整个经济形态中予以实现，而不是某个企业或某个业务。

3.虚拟经济安全保障主体的职权

保障虚拟经济运行安全必须赋予保障机构一定的职责与权限，前者可以理解为保障机构的法定义务，不能人为地减轻、变更或放弃；后者则是保障机构履行安全保障义务所不可或缺的条件和手段。虚拟经济安全保障职责集中表现为制定与完善相关法律法规，为虚拟经济创造良好的外部环境；加强风险识别与监测，以防范、控制和化解虚拟经济运行风险；优化结构，保障安全，推动和促进虚拟经济发展。要实现这些职责，虚拟经济安全保障机构应享有以下主要权力：

（1）立法权。虚拟经济安全保障机构应该享有广义上的立法权，以解决安全保障行为的合法性、规范性和权威性问题。例如，英国的金融服务监管局就有权制定金融监管法规、颁布与实施金融行业规则。根据我国的立法体系，全国人大及其常委会负责制定虚拟经济安全保障的基本法律；国务院则根据法律，制定虚拟经济安全保障的行政法规；专门设立的虚拟经济安全保障机构则在不违背法律法规的前提下，制定内容更为具体、操作性更强的规章等法律文件。

（2）执行权。“徒法不足以自行”。狭义的虚拟经济安全保障机构应负责执行虚拟经济安全保障方面的法律法规及规章，这是法定的职责或义务；同时，这更是一种权力，是虚拟经济安全保障机构实施安全保障行为的“力量源泉”。在实践中，执行权将根据安全保障的需要，具体化为虚拟经济风险的控制权、虚拟经济运行的调控权、安全保障措施的实施权、违法行为的处罚权，等等。

（3）处置权。这是虚拟经济安全保障机构在非正常状态下的特别权力，主要适用于可能出现或已经出现严重危及虚拟经济安全的特定情形，如出现持续性、系统性的信用风险，国内或国际环境发生重大变化等，其目的在于避免损失的发生或扩大，减少对虚拟经济安全的冲击。处置权设立与实施不同于虚拟经济安全保障机构在日常管理过程中的处罚权，它反映了安全保障机构在特殊情形下的对虚拟经济的强力干预和全面介入，往往会对较大范围内的虚拟经济活动造成巨大影响，并在一定程度上具有强烈的象征意义，因此，应严格规范其适用条件、实施程序等内容。