《资源综合利用法》立法起草情况及立法中的几个基本问题

《资源综合利用法》立法起草情况及立法中的几个基本问题

一、《资源综合利用法》立法起草情况

为了适应社会主义现代化建设需要，把我国资源综合利用工作尽快地纳入社会主义法制轨道，国家计委领导同志在1988年召开的第三次全国资源综合利用工作会议上提出：要着手制定《中华人民共和国资源综合利用法》。同年发布的《1989—2000年全国资源综合利用发展纲要》提出：要研究制定相应的政策、法规、条例，使资源综合利用逐步走上法制轨道。有关资源综合利用工作的负责同志也指出：资源综合利用的根本措施是立法，要靠法制来鼓励促进资源综合利用，限制资源浪费；美国、法国等西方国家都有自己的资源综合利用法规，现在我们也应及时着手制定《中华人民共和国资源综合利用法》，使资源综合利用沿着法制轨道健康发展。

（一）《资源综合利用法》立法的可行性研究

1990年初，原国家计委资源司经过调查研究，决定把“《中华人民共和国资源综合利用法》（以下简称《资源综合利用法》）立法的可行性研究”课题，委托重庆大学承担。该校为此成立的课题组及时在全国范围内开展了对《资源综合利用法》立法的必要性、可行性的专家咨询性调查，广泛征求对课题调查内容的意见。先后发出调查函300多封，主要对象是从事资源综合利用实际工作的人员和学术界的有关专家。在返回的意见中绝大多数人认为，制定《资源综合利用法》非常必要，势在必行。其中包括著名科学家钱学森教授对《资源综合利用法》立法工作的关注和支持，并提出一些建议。调查结果表明，制定《资源综合利用法》是企业界、学术界和实际业务工作部门的一致呼吁和要求。与此同时，课题组及时组织开展对《资源综合利用法》立法的必要性、可行性及立法基本思路等专题的研究。1990年12月29日，国家计委资源司在北京召开《资源综合利用法》立法专家咨询座谈会，对本课题阶段性研究成果——课题组写出的“《资源综合利用法》立法可行性研究报告内容要点”，进行了研究和讨论。随后，课题组经过进一步深入调查和研究，正式撰写出“《资源综合利用法》立法可行性研究”的主题报告及《我国资源综合利用概况》《我国资源综合利用实例选编》《国外资源综合利用概况》和《国外资源综合利用法规选编》等调查研究报告。1991年4月20日，原国家计委资源司在北京召开了“《资源综合利用法》立法可行性研究”课题评审会，参会的有国务院环境保护委员会、国务院发展研究中心、国务院法制局、全国人大的财经委员会和法制工作委员会、中国科学院化冶所、中国地质科学研究院、中国社会科学院法研所、中国政法大学、北京大学等单位。包括有学部委员、研究员、教授、高级工程师、高级经济师在内的专家学者以及实际工作者参加。会议对本课题研究成果给予了较高评价，认为它具有开创性和适用性，处于国内领先水平。与会者一致认为，国家计委从本国国情出发，组织制定《资源综合利用法》不仅必要，而且可行。建议加快立法步伐，促使早日出台。

（二）《资源综合利用法》的立法起草工作

1991年5月，原国家计委资源司根据“《资源综合利用法》可行性研究报告”的评审结论，及时提出转入“《资源综合利用法》立法大纲”研究工作。课题组在原立法可行性研究报告中提出的立法基本思路的基础上，经研究写出本法立法大纲初拟稿第一稿，并在全国范围内广泛征询意见。向各工业部委、各省原计经委、各计划单列市人民政府及矿产、冶金、能源、化工、建材、轻工、建筑、物资、商业等行业的重点企业发出征询意见函，在回函中对“《资源综合利用法》立法大纲”的指导原则、管理体制、目标责任制、优惠政策、论证评价制度、考核制度、科技工作等方面，提出了许多有建设性的意见和建议。1991年8月，课题组在原国家计委资源司召开的全国资源综合利用试点城市工作座谈会上，又进一步直接听取了与会人员对《资源综合利用法》立法工作的意见。经过深入认真的研究，课题组撰写完成了“《中华人民共和国资源综合利用法》立法大纲初拟稿”以及“立法大纲起草说明”“立法研究调查概述”等三份研究材料。国家计委资源司于1991年10月29日，在北京召开了“《资源综合利用法》立法大纲”研讨会，国内一些有关知名专家、学者和长期从事资源综合利用工作具有相当实践经验的管理部门领导、高级工程技术人员，以及法学方面的专家共40余人参加，对“《资源综合利用法》立法大纲初拟稿”拟定的体例结构和主要内容，基本上给予了肯定并提出许多修改和补充的意见。

1992年1月，原国务院副总理兼国家计委主任邹家华在部署原国家计委1992年度工作时，把《资源综合利用法》立法列为国家计委加强法制建设的重点工作之一，要求抓好本法立法起草工作。同年2月，国家计委办公厅发文宣布正式成立《中华人民共和国资源综合利用法》起草小组，由原国家计委、国务院生产办公室、能源部、冶金部、轻工部、化工部、国家建材局、地质矿产部、物资部、商业部、有色金属总公司和重庆大学专题研究课题组等的有关人员，共19人组成；并聘请了从事这方面工作具有丰富实践经验和较高学术水平的有关领导、专家、学者担任立法顾问和组成专家咨询组，分别担任本法立法稿的起草、研讨、论证、评议、修改、咨询和宣传等工作。

1992年5月，《资源综合利用法》立法起草小组召开第一次工作会议，对重庆大学课题组起草的《资源综合利用法》（讨论第一稿）及其起草说明报告的主要内容进行认真研究讨论，提出了80余条意见。会后，课题组经研究修改写出了“讨论第二稿”。同年9月，召开立法起草小组第二次工作会议，对“讨论第二稿”进行了逐条研究讨论，提出了120余条修改、调整、补充意见。会后，课题组根据会议提出的修改意见和汇总各方面专家的意见，以及在进行立法案例调查中收集到的对立法内容的建议，进行了反复认真的研究和全面修改，写成了《资源综合利用法》（讨论第三稿）及其起草说明报告。该稿比第一、二稿减少了一章，条文由76条压缩为53条，对绝大部分条款作了不同程度的修改。同年12月，国家计委正式发文，将“讨论第三稿”及其起草说明报告印发给各省、自治区、直辖市及计划单列市计委（计经委）及国务院有关部委和部分有关专家、学者，征求意见。共计有27个国务院部委，18个省、自治区、直辖市及计划单列市原计委（计经委）和部分专家、学者回函50余份，反映了众多行业和地区的看法、意见和建议，计有230余条，具有相当广泛的代表性。大多数意见对“讨论第三稿”予以基本肯定。如有的认为，在我们这样一个资源相对短缺的大国，制定一部《资源综合利用法》，规范人们在资源综合利用中的行为，对合理利用和保护资源是很必要的。有的认为，由于社会主义市场经济发展较快，资源综合利用工作如何适应新形势下的市场经济，要从资源的开发利用、节约、回收与再生利用等方面，为社会提供更多的资源，促进国民经济持续稳定协调发展，这就非常需要制定《资源综合利用法》，用以正确调整资源综合利用关系，希望尽快颁布施行。有的从理论高度肯定《资源综合利用法》立法稿，认为第三稿比前两稿更加完善，指导思想更加明确，是从生态经济学总体，以多次、循环、再生、高效利用资源的原理为依据，按照国情，提出综合利用资源为基本国策。体现了我国人口、资源、环境与发展相协调适应的战略，符合时代发展趋势，为我国实现持续发展奠定物质基础。表示完全赞同把本法作为归总性资源综合利用基本法加以肯定。在加快改革开放、高效发展经济的情况下，更应依法加强资源管理和综合利用，防止各行其是地浪费和破坏宝贵资源。有的结合管理工作实际认为：“立法讨论第三稿”内容较全面，涉及范围广，含义、释义的界定较为准确，具有一定的可操作性，将使我国在资源综合利用方面有法可依，是一部需要及早出台的法律。同时在认为“从总的方面看是比较好的”肯定前提下，对“立法讨论第三稿”的有关法的名称、内容结构、政策原则、规制范围、条款规范，乃至文字处理及立法后的实施等提出修改、补充意见和建议。课题组经综合整理研究分析后修改成本法讨论第四稿，调整修改了80余处，条文增列了一条，同时对起草说明报告也作了相应的修改。

1993年10月，在北京召开了立法起草小组和专家咨询组工作会议，讨论修改讨论第四稿。会议认为，经过四年的研究起草和多次反复论证、讨论修改，本立法稿已基本成熟，建议报请国家计委党组审批后，尽快上报国务院。会后，根据会议所提的140余条意见，对条款内容进行了修改约90余处，并增加了1条，形成了《资源综合利用法》讨论第五稿，并相应修改了起草说明报告。1995年10月，召开本法研讨会，讨论进一步修改本法讨论第六稿的法律条文，会后经修改写成讨论第七稿。1996年7月经原国家计委主任办公会议讨论同意修改后上报。同年8月已将立法送审稿上报国务院法制局审核中。

二、《资源综合利用法》立法中的几个基本问题

（一）明确《资源综合利用法》立法应考虑的基本背景和指导思想

制定《资源综合利用法》，首先应明确的立法基本背景是：我国现在已进入以经济建设为中心，全面进行社会主义现代化建设的时期；为了加快国民经济的发展，国家正在进行经济体制改革与经济结构调整，并向社会主义市场经济转变，从粗放型生产向集约型生产转变，同时提出了实施可持续发展总体战略；我国资源相对短缺，而又浪费破坏流失严重，资源与发展的供需矛盾突出，已成为制约国民经济和社会发展的一个重要因素；开展资源综合利用已有重大进展，并取得重大成绩和经验，但存在的问题也很多；资源综合利用的政策、制度建设和法制建设已具有初步基础，但极不健全；人们强烈呼吁制定《资源综合利用法》，用法律保障资源的综合利用。出于这样的背景，可以认为《资源综合利用法》立法的指导思想应当是：①立法内容要适应社会主义市场经济的发展，着眼于国家资源总体状况与资源综合利用的全过程，从国家对资源综合利用的宏观调控与企业自主经营相结合上，确定法律调整规范内容的总体构思。②立法既要考虑资源综合利用法律规范决策的先导预见性和原则指导性，又要考虑政策措施的经济合理性和现实可行性；要从我国的社会经济可持续发展战略目标，以及资源利用、环境状况和经济技术等条件提供的可能性出发，既要面向未来，尤应立足现实，顾及国力，切合目前我国资源综合利用工作的客观实际，对不同领域和环节的资源综合利用采取不同的对策措施。③立法要遵循资源综合利用的自然生态规律和经济技术规律，要考虑其实施的社会、经济、技术保障条件，做到以经济效益为基础的经济效益、环境效益和社会效益的统一结合。④立法所要制定的《资源综合利用法》是资源综合利用的基本法，要为与其相配套的各单项资源综合利用法的制定和实施提供立法依据和法制原则，确定人们的资源综合利用行为的基本准则，对其基本问题作出综合概括性和政策原则性的规定。

（二）确定《资源综合利用法》的基本原则

根据资源的本质特征和资源综合利用工作的特点，以及国家关于资源综合利用的基本经济技术政策和有关法律规定原则精神，我国的《资源综合利用法》应贯彻以下基本原则。

（1）坚持资源综合利用纳入国民经济和社会发展计划的原则。这一方面可以保证将资源综合利用项目、设施、产品纳入基本建设计划和生产经营计划，使其所需要的资金、物资和技术力量得到统筹安排，使其资源综合利用项目和设施能够做到“三同时”；另一方面，可以运用经济综合指标对企业的资源综合利用情况进行考核，促使其做好资源综合利用工作，从而使资源综合利用能够随着国民经济和社会的发展而得到相应协调的发展。

（2）坚持社会物质再生产全过程对资源整体综合利用系统调整的原则。由于从对自然资源的综合科学调查、普查、勘查、评价和综合开发建设规划、计划，到资源综合利用项目、设施、产品的综合设计、施工、投产到生产过程中的原材料、能源和废弃物的综合利用，以及生产、流通、消费过程中产生的废旧物资的回收加工再生利用，是一项巨大的社会经济系统工程。由此产生的资源综合利用生产建设经营关系及对其进行的监督管理所发生的资源行政关系，都需要由资源综合利用法进行全面系统的调整，才能保障资源的全面充分合理利用。从而最大限度地发挥资源的多种物质和能量功能，尽可能地做到物尽其用。

（3）坚持经济激励的原则。就是由法律规定运用投资、财政补贴、信贷、税收、价格、物资供应、产品销售、利润、折旧费、奖金和经济制裁等经济杠杆和调控形式，给从事资源综合利用的生产建设经营单位以适当优惠，对违法者给予经济制裁，以引导、支持、调节和控制资源综合利用活动。现在，对资源综合利用的经济激励越来越受到重视，经济激励的形式越来越多，范围越来越广泛。这样，就可以把开展资源综合利用的成果与经济利益联系起来，形成各有关单位和个人自觉从事资源综合利用的内在动力。

（4）坚持以经济效益为基础的经济效益、环境效益和社会效益相统一结合的原则。开展资源综合利用，可以最大限度地提高资源能源的综合利用率和综合转化率，最充分地发挥资源的多种物质和能量功能，尽可能多地将资源能源转化为社会产品和生产动力，从而增加社会财富和企业的生产经营效益。这是在更高层次上实现资源利用的最大的经济效益。资源综合利用开展得越充分，就意味着资源能源的综合利用率就越高，资源能源转化为社会产品和生产动力就越多，其未被充分合理利用而转化为废弃物的产生量和排入环境的排放量也越小，其对环境的污染危害就越小，也就相应地实现了良好的环境效益。开展资源综合利用，可以全面充分合理地利用资源，防止和减少资源的浪费、破坏、流失和枯竭，保障资源的可持续利用，缓解资源与发展的供需矛盾，实现其深远的社会效益。实现三个效益的统一结合是开展资源综合利用的最高目标。只有运用法律机制把三个效益统一结合起来，才能保证资源综合利用具有旺盛的生命力而顺利地开展起来。

（5）坚持国家调控管理与社会参与监督相结合的原则。资源综合利用是一项巨大的社会经济事业，具有社会广泛性和综合整体性强、投资多、废弃物质资源综合利用的经济效益低、工作难度大、影响深远等特点。因此，具有社会经济管理职能的国家，必须加强资源综合利用的管理，运用法律手段进行宏观干预调控和协调指导，才有可能使其更好地开展起来。但要做好这项工作，还必须依靠各有关部门、各行各业、各企业单位乃至全社会的共同努力，实行有效的社会参与和监督。现在，各地组织建立资源综合利用协会，组织资源综合利用技术、信息和管理经验的交流，建立资源综合利用的联系网络，是一种很好的社会参与与监督形式，应当充分加以运用和支持，促使其健康发展。

（6）坚持国土等重要资源实行有偿使用的原则。在社会主义市场经济条件下，国土等重要资源是具有使用价值和价值双重性的特殊商品，是国家极端重要的宝贵资源。应当从法律上明确规定，凡是使用国土等重要资源的都应交纳资源使用费（税）；凡是使用可以进行综合开发利用的资源而未进行综合开发利用的，应按规定加倍征收资源使用费（税）；凡是因不综合合理利用资源而造成相关资源浪费、破坏或者流失的，应按规定交纳资源补偿费。这是运用经济手段促进资源综合利用的一项重要措施。所征用的资源使用费，可一部分用于国土等重要资源的整治；一部分用于资源综合利用发展基金，即用于资源综合利用项目建设、产品开发和科学研究。

（三）界定资源综合利用的范畴

科学界定资源综合利用的范畴，是进行资源综合利用立法、确定其调整对象和建立其法规体系的规制前提和基础。遵循资源综合利用的经济技术规律，总结国内开展资源综合利用的实践经验，资源综合利用已从社会物质再生产过程的末端即对废弃物的综合利用，发展、延伸至其始端的全过程及其各个环节，力求对资源的多种物质和能量功能的全面充分合理利用，达到物尽其用。这样，在经济建设中引起的自然资源综合开发利用关系及在生产过程中引起的原材料、能源和废弃物的综合利用关系，以及在生产、流通、消费过程中引起的废旧物资的回收加工再生利用关系，就成为一个需要用法律进行综合统一、全面系统调整的具有综合整体性的资源综合利用关系。

其中：①在经济建设中对自然资源的综合利用，是在本质意义上的对原生自然资源的多方位、多领域、多功能的综合开发利用，是发展资源综合利用事业的基础。这一环节抓好了，就可以防止原生自然资源的浪费、破坏和流失，保持可更新资源的更新生机功能和增殖扩大，保障不可更新资源的合理利用和可持续利用，保持自然环境生态的良性循环。②在生产中对原材料、能源和废弃物的综合利用，是对原生自然资源转化的物质资源的第二层次的综合利用，是谋求物质资源向产品综合化转化的多层次、反复循环利用和深层次加工利用，是对第一层次的原生自然资源综合开发利用的进一步发展。这一环节抓好了，就可以最大限度地节约和合理利用资源、能源，增加生产成品，提高综合效益，防止和减少资源的废弃物化，实现废弃物的资源化，减少废弃物的产生量和排放量，防止环境污染危害。③对废旧物资的回收加工再生利用，实际上是对原生自然资源和原材料资源转化物品，经消费利用后的剩余使用价值功能，在更高层次上的再加工再生利用，是对前两个层次的资源综合利用过程的必要补充和进一步发展。这一环节抓好了，就可以最大限度地做到物尽其用。如此反复循环进行的三个乃至更多层次的资源综合利用，是一个相互联系衔接的系统工程过程。只有运用法律保障这种三段式、多层次的资源综合利用流程且能够正常有序地运行，才能保障资源的物质和能量功能的全面充分合理发挥，提高资源利用的综合效益。因此，作为资源综合利用基本法的《资源综合利用法》规制的资源综合利用范畴，应界定为：对自然资源的综合开发利用，对原材料、能源和废弃物的综合利用，对废旧物资的回收加工再生利用等三个方面的内容。

有人认为现在制定的《资源综合利用法》，要规制上述三个方面内容的条件还不成熟，只能限于废弃物的综合利用才能得到有效施行。应当认为，作为规制资源综合利用的某些方面内容的单项法规，可以根据其需要和条件或先或后地就其应当用法律规制的事项和措施进行立法。但作为资源综合利用基本法的《资源综合利用法》，就必须全面系统地规制上述三个方面的主要内容，决不能主观地认为某些方面条件成熟或不成熟而将其割裂开来作出或不作出规定，从而降低其应具有的立法格局、综合效力及其在立法上的意义。其实，立法条件的成熟与否是相对的，条件不完全成熟的，可以在立法过程中逐步创造条件使之成熟起来。关键是要看该项立法是否适应国民经济和社会发展的需要，在这里主要看其是否适应资源综合利用工作实际的法律调整需求。类似的有，20世纪70年代末，在工作还未广泛开展的条件下，中外合资企业法和环境保护法立法仍取得成功，这两个先例可以借鉴。现在，进行《资源综合利用法》的立法条件如前所述，已较“合资法”“环保法”立法的立法条件成熟得多；有宪法和其他有关法律关于综合合理利用资源的规定作立法依据和指导原则；有现行有关资源综合利用的经济技术政策作立法规制基础；有众多地方性资源综合利用法规作立法规制支柱；有多年开展资源综合利用工作的实践经验充实立法规制内容；有初步建立资源综合利用管理体制和技术、管理干部队伍为立法后的实施提供组织保证。可以肯定，在《资源综合利用法》立法后的法制原则指导下，资源综合利用工作将会得到更加广泛深入的、健康有序的发展。

（四）明确《资源综合利用法》的基本法性质及其法规体系

现在要进行制定的《资源综合利用法》是属于资源综合利用法规体系中的基本法，它主要应从宏观调控高度全面系统和综合概括地规制资源综合利用工作的目标任务和要求、基本方针政策和对策措施、调控管理手段，以及行政的、经济的、科技的和法律的保障条件等政策原则性事项。它是制定各单项资源综合利用法律法规的立法依据和指导原则，是人们处理资源综合利用问题的基本行为准则。当前，在强调宏观调控性规范原则的前提下，要充分注意各项规范事项的可实施性，以有利于其有效地贯彻执行。实际上本法立法规范中关于监督管理制度和法律责任的规定，关于主体“必须”“不得”“禁止”“责令”等进行的行为事项的规定，都是具有可实施性的规范内容。如果要作更具体的详细规定，势必要增加条款数量。根据本法属于基本法的特点和性质、以取适当数量的条款为宜，既要具有宏观调控政策原则性的规定，又应尽可能规范出具有可实施性的具体内容；而更具体详细的条款可由各单项资源综合利用法规和本法实施细则作出规定。

《资源综合利用法》是调整人们在资源综合利用中引起的社会经济关系的法律规范的总和。其所调整的资源综合利用关系所具有的综合整体性，决定了必须要由众多法规群体所构成的相互联系配合、相互补充作用、内部和谐统一的资源综合利用法规体系进行全面系统的调整。这个法规体系是以《资源综合利用法》为主导，各单项资源综合利用法规为主体，众多地方性资源综合利用法规为重要支柱，以及包含在其他部门法中有关调整资源综合利用的法律规范为补充的法律综合总体，并成为经济法规体系中的重要分支。在进行本法立法时，应当对这种法规群体作出立法规划，以期分批组织实施，逐步完善，加强资源综合利用法制建设，创建有法可依的法律基础。

（五）明确《资源综合利用法》的物质基础性质及其与相邻法律的关系

不断探索谋求采用最佳的综合开发利用手段和方法，将自然界的各种物质资源最大限度地、反复循环地综合转化成社会产品，以满足日益增长的社会消费需要，是人类社会不断发展进步的物质基础和主要内容。因此，调整这种资源经济关系的《资源综合利用法》，在国家法律体系中应是属于物质基础性法的范畴。其所调整的对象内容必然要与其他有联系的相邻部门法律，特别是与自然资源法和环境保护法及工商企业生产经营管理法等存在着相互联系制约、相互渗透结合、相互补充配合的法律规范内容。如自然资源法关于合理和综合利用自然资源的规定和环境保护法关于综合利用废弃物的规定，为《资源综合利用法》分别对自然资源的综合开发利用和对废弃物的综合利用提供了立法依据和指导原则；而《资源综合利用法》对有关综合开发利用自然资源和综合利用废弃物的规定，则是自然资源法和环境保护法在上述两项规定基础上的进一步系统化、深化和发展。但其立法目的任务、概念、调整对象、管理体制、监督管理制度、政策原则、主体规范、行为规范和责任规范都是完全不同的。为此，在进行《资源综合利用法》立法时，必须与这类相邻部门法律进行科学合理的协调，既不能把它们混淆起来，规定不必要的重复内容，模糊其与相邻部门法律间的规范界限；更不能把它们对立起来，不科学合理地略去其从不同角度应当规范的相互联系制约、相互渗透结合、相互补充配合的条款，而忽视本法立法应具有的全面系统性，从而降低本法应具有的立法格局和整体调整功能。实际上，如《环境保护法》与《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境噪声污染防治条例》等关于管理体制，监督管理制度，以及计划、奖励、单位和个人的环境保护权利和义务、法律责任等条款几乎完全重复。《民法通则》中关于污染损害赔偿的条款，与上述四部环境保护法律中有关污染损害赔偿的规定也完全相同。这些都是法律规范的必要重复。同时，也不能规定与其他相关法律规定相抵触的条款，抵消其法律效力，增加执法难度。

在立法上，之所以要采取上述规定做法，一是为了保持各种法律规定的全面系统性、科学合理性和相对独立性，以提高其立法格局、权威性和整体调整功能；二是为了保证各种法律的相互协调配合和相互补充促进，以增强法的执行效力和作用，避免相互脱节出现法的空白现象。三是为了保证法的有效顺利施行。那种不加分析、不从实际出发，不考虑立法规制内容是否需要，而片面地认为某种法律有了规定，其他的立法就不能从不同角度作出相应类似规定的主张是不可取的。我们在进行《资源综合利用法》立法起草时，已十分注意并认真处理好了本法与各项自然资源法、环境保护法等相邻部门法之间相互协调配合和相互补充促进的关系，完全没有相互抵触和不必要的内容重复等情况。因此，《资源综合利用法》不但应当单独立法，而且本法的实施对上述相邻部门法律的实施，恰好能起到相互协调配合和充实促进的作用。

（六）全面正确理解《资源综合利用法》的作用

《资源综合利用法》实质上是国家关于开展资源综合利用工作发展战略规划纲要及其政策目标、要求、对策措施和实施保障条件，在法律上的表现形式。它对于资源综合利用工作的开展，不但能够起到规范约束、调控监管、强制保证的作用，从而用以强化资源综合利用管理，建立正常的资源综合利用法制秩序；而且还能用法律化的具有普遍约束力的资源综合利用工作发展战略规划纲要及其政策目标、要求，为发展资源综合利用事业指出前进方向，只要能够切实贯彻落实本法所规定的对策措施，就一定能够创建各种法定的实施保障条件，保障资源综合利用事业的健康发展。因此，在进行《资源综合利用法》立法时，不仅应考虑它的现时可行性，把那些已经建立起来的有利于资源综合利用的社会关系和工作秩序，以及比较成熟的行之有效的资源综合利用经济技术政策和措施，用法的形式固定下来；而且还应考虑遵循资源综合利用的基本理论原则及其工作实践的规律，发挥其先导预见性，借鉴国内外相关立法中的先进经验，把现在正出现的或者经预测将要出现的有利于资源综合利用的社会关系和工作秩序，以及需要采取促使其实现的对策措施，用法的形式肯定下来，从而凭借其法律化的政策原则指导力促使其顺利实现，以促进资源综合利用工作的开展，适应国家社会经济可持续发展战略的资源需要。

（七）明确《资源综合利用法》立法的法律规范构成及其相互关系

《资源综合利用法》同其他任何法律一样，都包含有主体规范、行为规范和责任规范三个主要组成部分。主体规范是规定参加资源综合利用法律关系的当事人，主要的有国家、各级人民政府及其资源综合利用行政主管部门和其他有关职能部门、企业事业单位、其他社会组织及公民个人，在进行资源综合利用活动中的法律地位、权限和责任、权利和义务及其相互关系。在主体规范中，最重要的是要建立合理有效的管理体制和工作体系。行为规范是规定各有关主体在进行资源综合利用活动中可以做、不可以做和必须做等的事项、范围及其目标要求的行为规则，是各有关主体权限和责任、权利和义务的具体体现。其中，特别要重视建立健全资源综合利用监督管理制度和行政的、经济的、科技的和法律的保障条件，强化资源综合利用管理，规制资源综合利用的生产建设经营行为。责任规范是规定各有关主体违反资源综合利用法规，依法需要追究法律责任的行为时，依法应承担相应的法律责任的事项、形式、制裁措施及其执法机关和执法程序。其中，要突出追究违法行为的行政责任，对违反需要运用行政手段强令行为人“必须”“不得”“限制”“禁止”进行的法定责任、义务行为的规定者，都应给予相应的法律制裁处分。

上述三种法律规范相互联系制约构成内部协调一致、完整系统的资源综合利用法律规范综合统一体，从而形成一部相对独立的具有规范性、强制性、统一性和普遍约束力等基本特征的特定法律——《资源综合利用法》。为此，在进行本法立法时，既要注意各种法律规范本身的完备性、规范性和科学性，又要注意各种法律规范间相互照应制约性和相互协调一致性，以及法的逻辑系统性，以保证立法质量，使之能够全面系统地调整资源综合利用关系，保证资源综合利用法的切实有效施行。

［摘自《资源经济法学》，重庆大学出版社2005年版］