我国矿区土壤污染防治法律制度初探

我国矿区土壤污染防治法律制度初探⁽¹⁾

梁剑琴⁽²⁾

矿山资源是人类生存和社会发展的物质基础，是社会财富的重要源泉。我国经济发展目前处于开发、利用物质资源为主的工业化进程中，这种特点决定了在今后相当长的一段时间内，仍需消耗大量的矿产资源来维持国民经济持续稳定增长。然而，矿业开发对生态环境的影响日益严峻，其中影响最深的是矿区土壤环境。⁽³⁾由于土壤污染具有隐蔽性和潜伏性，长期以来，土壤污染问题没有引起足够的重视，矿区土壤污染问题同样也长期被严重忽视。近年来，土壤遭受严重污染以及产生的危害已逐步凸现出来，中央把防治土壤污染作为新时期环境保护的一项重要任务，土壤污染防治工作已提上日程。矿区土壤处于特殊的环境状态，因此，认识矿区土壤污染的现状和特点，探究矿区土壤污染防治法律制度的生成和发展路径，构建切实可行的矿区土壤污染防治法律制度，具有重要的理论意义和实践意义。

一、矿区土壤污染防治制度缺失

尽管我国还没有形成专门性、系统性的矿山环境保护法律体系，但矿产资源作为一种战略性的经济资源一直备受关注，矿山环境也从来没有淡出过人们的视野，关涉矿山环境保护的法律法规为数不少。在国家层面上，涉及矿山环境保护的法律法规包括两类，其一是专门性的矿山资源立法中的相关规定，其二是综合性的环境保护立法，其他专门针对某种环境因子进行保护、某种污染物进行防治、某种环境保护制度单独规定的单行法中的有关规定。前者主要包括《矿产资源法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《煤炭法》、《煤炭生产许可证管理办法》等法律法规中专门针对矿山环境保护的规定。后者主要包括《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《水土保持法》、《环境影响评价法》、《土地复垦规定》、《建设项目环境保护条例》等法律法规中不是专门针对矿山环境保护却与矿山环境保护事项或矿山环境因子密切相关的有关规定，这些具有共性的环境保护规范或制度也适用于矿山环境保护。在地方层面上，立法更为活跃，一些新的制度正在建立和发展之中，比如陕西省颁布的《陕西榆林、铜川地区征收生态环境补偿费管理办法》，云南、广东、黑龙江、浙江、宁夏等省（区）相继颁布实施了有关矿山环境保护的法律规定，推行矿山环境恢复治理保证金制度，等等。

通过对涉及矿山环境保护的法律法规的检索分析，不难看出，我国已经建立或正在生成的矿山环境保护相关法律制度，主要包括矿区生态环境保护专项规划制度、矿业开发环境影响评价制度、矿业开发“三同时”制度、矿业开发行政许可制度、矿山土地复垦制度、矿产资源开发生态补偿制度、矿山环境资源税费制度、矿山环境恢复治理保证金制度等。

从现有的法律法规中，我们找不到专门针对土壤污染防治的法律规定，提及“土壤”、明确将土壤列为矿山的一个环境要素予以保护的法律规范也屈指可数，显然，我国尚未制定专门性的矿区土壤污染防治制度。除了我国矿山环境保护法律体系本身不完备、不成熟这个因素之外，矿区土壤污染防治制度的缺失还有着更深层次的原因。这是因为，在我国现行的环境保护法律体系中，土壤并没有被当作一个独立的环境要素进行保护。因此，我国除个别地方如沈阳市制定了专门针对土壤污染防治的相关规定之外，没有专门性的土壤污染防治立法。即使在涉及土壤污染防治的法律法规中，也几乎没有专门针对土壤污染防治的规定，都只是在针对其他某种污染物的防治或某种生态环境保护的法律法规中涉及了土壤污染防治，涉及土壤污染防治的规定都是附带性的，没有专门为解决土壤污染问题而设立的条款。⁽⁴⁾在这种大背景之下，矿区土壤污染防治制度缺失几乎是必然的。

二、亟须制定矿区土壤污染防治制度

（一）矿区土壤污染形势严峻

矿产资源开发利用过程中对自然生态系统和自然—经济—社会复合生态系统均产生干扰，特别是对土壤造成污染。我国矿产资源十分丰富，矿山开发一直是我国经济持续增长的重要支点，全国有大小矿区近30万个。矿区土壤环境问题诱发因子复杂，土壤障碍因子重合，土壤生产功能、环境功能和生态功能退化凸显。矿区土壤污染主要是由于矿产资源开发、加工、利用过程中，输入矿区土壤环境污染物的速度和量超过了土壤环境对该物质的承载和容纳能力，使土壤原有的功能发生变化。⁽⁵⁾矿产资源在开发过程中或废弃后，污染物主要通过大气干湿沉降、矿山废水灌溉、溢流或者渗漏、废石、尾矿堆放等途径进入土壤。

土壤是世界万物之源，人类生存之本。土壤环境是植物生长的基地，通过植物的吸收、积累作用可降解土壤中的污染物质，但同时也可能将污染物转移到植物体体内，然后可能通过食物链的形式进入人体，从而危害人体健康。土壤环境遭到破坏或是受到污染无疑会给土壤的生态功能带来影响，甚至可能使土壤系统崩溃、功能丧失。土壤被有毒化学物污染后对人体的影响大都是间接的，主要是通过农作物、地面水或地下水对人体产生影响。矿区土壤污染的危害主要包括农作物减产、降低农产品品质、危害人体健康、降低土壤的生态功能等。⁽⁶⁾

由于矿产资源开发时间长、矿区占地面积大、堆放尾矿量大等特殊条件下使土壤遭受污染，因此它与其他土壤的污染既有相似之处也有区别之处，主要表现出以下特征：首先，污染强度大。矿区堆积大量尾矿以及矸石，在长期的自然条件下，一些高浓度的有毒重金属通过渗透液或暴雨径流进入土壤，由于长时间和重金属的累积效应，使土壤中重金属污染物高出标准几十倍。其次，污染范围广。空气污染产生的干湿沉降和废水的排放，以及地表径流导致的污染物蔓延，造成大面积的土壤污染。再次，污染隐蔽性、危害性大。土壤受到污染不像大气污染、水污染那样容易造成视觉影响，因此一般更容易被人们忽视。但是矿区土壤遭受高强度的污染，造成大量的农作物减产甚至绝收，山地树木死亡，严重危害矿区附近居民的身体健康。最后，治理难度大、费用高。矿区土壤遭受高强度的重金属污染比较突出，而重金属进入土壤后自身不能降解而只能富集，因此一般的治理措施很难将其成功消除，治理的费用很高。⁽⁷⁾

（二）现行矿山环境保护相关制度无法有效防治矿区土壤污染

土壤作为矿区环境的一部分，矿山环境保护的相关法律制度自然也涉及矿区土壤环境，与矿区土壤污染防治间接相关。但是，前文列举的矿区生态环境保护专项规划制度、矿业开发环境影响评价制度、矿业开发“三同时”制度、矿业开发行政许可制度、矿山土地复垦制度、矿产资源开发生态补偿制度、矿山环境资源税费制度、矿山环境恢复治理保证金制度等都不是专门针对土壤污染问题和土壤环境保护的。又由于土壤污染因其隐蔽性和潜伏性难以发现、不被重视，且土壤没有作为一种独立的环境要素进行保护，因此，即使上述制度与矿区土壤污染防治相关，这种相关度也是相当低的。此外，由于立法原理和制度设计缺陷，我国矿山环境保护相关制度本身存在着资源保护与环境治理分割、立法过于原则而操作性不强、制度设计分散不系统、制度之间缺乏相互协调和支撑等缺点，⁽⁸⁾因此，这些制度无法应对矿山生态环境急剧恶化的严峻形势，遑论有效防治矿区土壤污染、满足矿区土壤污染防治需要。

三、矿区土壤污染防治制度的生成、发展路径

近年来，土壤污染形势严峻，受到了社会各方面的高度重视。早在2003年，江苏省射阳县农技推广中心副主任姜德明等39位全国人大代表就提出议案，建议将治理土壤污染提上议事日程。之后每年都有全国人大代表提出相关的建议，进行土壤污染防治立法呼声不断。提议受到了国家相关部门的关注和回应。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的规定》明确提出，“要加紧拟订有关土壤污染等方面的法律法规草案”。土壤污染防治立法前期研究工作已经展开，土壤污染防治专门立法已是大势所趋。

显然，矿区土壤污染防治属于整个土壤污染防治中的一个重要组成部分。那么，矿区土壤污染防治制度是否独立于一般性的土壤污染防治制度呢？进而，矿区土壤污染防治制度应该包含在土壤污染防治专门立法中还是在矿产资源相关立法中予以规定呢？这是在设计、构建矿区土壤污染防治制度之前，首先要明确和解决的问题。这也就是明确和解决矿区土壤污染防治制度的生成和发展路径问题。

进行某种污染防治或某种环境因子的保护，首先要了解该种污染或环境因子的特点，才能对症下药，有的放矢。要回答矿区土壤污染防治制度是否独立于一般性的土壤污染防治制度这个问题，就要分析矿区土壤污染与一般性的土壤污染是否具有根本性的差异。前文介绍了矿山土壤的污染途径、危害及特点，对于一般性的土壤污染，学者们指出，土壤污染不同于流动型的大气和水污染，它属于累积型的污染，一旦污染物质进入土壤，易于在土壤中留存，其影响具有长期性。土壤污染对人体健康的影响主要是通过食物链（农作物等）、被污染的地下水等媒介间接地表现出来。土壤污染不同于大气污染和水污染，其污染途径、主要污染物质、表现方式以及治理方案呈现多样性的特点：污染路径可能通过矿藏富积区、大气降水、地下水等自然循环途径，也可能通过污水灌溉、垃圾堆放、垃圾处理场的排污、工业有害废物的泄漏事故等人为因素造成；土壤污染的主要污染物质一般是一种主要有害物质和几种有害物质的混合物，表现方式多样，因而治理方案复杂、所需资金昂贵；土壤污染的表现方式呈现复杂多样的特点，在预防、治理措施时具有一定的难度。⁽⁹⁾由此可见，从污染途径、危害和特点等诸方面来看，矿区土壤污染和一般性的土壤污染大同小异，只是一般性土壤污染在矿区的具体表现而已，即使矿区土壤污染有些自身的特点，这些特点也不是关键性的，不构成实质性差异。

另外，从其他国家和地区已经实行的土壤污染防治制度来看，虽然各国经济发展状况、土壤污染状况、技术水平、法制传统、环境管理体制等诸多方面都存在着很大的差异，但由于土壤污染有其共性、土壤污染防治工作有其一般规律可循，因此不同国家和地区的土壤污染防治制度，存在着相当多相同和类似的制度设计安排。一般看来，许多国家和地区都按照土壤污染防治的一般流程，即按照土壤污染预防——污染土壤认定——污染土壤管制——污染土壤整治和修复这种步骤来设计土壤污染防治制度，而不是根据土壤污染的不同区域来设计不同的污染防治制度。有研究者在设计土壤污染防治法律制度时提出，将土壤污染防治法律制度划分为预防、调控和治理三大部分，每一部分相互衔接、相互依托、防中有治、治中有防、统筹兼顾、相互配合，⁽¹⁰⁾这或许是认识上的不谋而合，或许是理论上的映照和回应。

总而言之，矿区土壤污染防治与一般性的土壤污染防治没有根本性差异，矿区土壤污染防治制度不独立与一般的土壤污染防治制度，矿区土壤污染防治基本上也适用一般性的土壤污染防治制度。因此，在将要制定的专门针对土壤污染问题的《中华人民共和国土壤污染防治法》⁽¹¹⁾中，所设立的土壤污染防治基本法律制度，原则上说，对矿区土壤污染防治也是适用的。

需要特别指出的是，原则上适用并不等于全部照搬，专门的土壤污染防治立法也无法对所有造成土壤污染的行为都进行防治，必须依赖相关外围法进行综合的协同防治。因此，矿区土壤污染防治以及矿区环境保护所具有的某些特殊要求和规律，应该在专门性的矿产资源立法中予以体现。在分析现行矿区环境保护法律制度的缺陷与不足的基础上，结合矿区土壤污染防治工作的需要，整合已有的制度、创设新的制度，形成行之有效的制度群以发挥制度的合力，既是矿区土壤污染防治的需要，更是解决日益严重的矿区生态环境问题的迫切需求。

四、矿区土壤污染防治制度的初步构想

矿区土壤污染防治原则上适用一般性的土壤污染防治法律制度，又应根据矿业土壤污染工作的特性和矿山环境保护的一般规律在专门的矿产资源立法中作有区别的补充规定，这也就意味着，构建矿区土壤污染防治制度包括两个层次：首先是明确一般性的土壤污染防治基本法律制度，其次是厘清矿区土壤污染防治的个性规定。

如前所述，现行立法中涉及土壤污染防治的规定零星又分散，没有专门的、系统的、综合的土壤污染防治立法，而且关于土壤污染防治的规定都不深入，基本上都只是确立制度的宣示性规定，缺乏相关的配套规定来支撑制度得到切实的实施。建立土壤污染防治基本法律制度，可以从两个方面来参考：其一是其他国家和地区已经实施并取得了良好效果的土壤污染防治法律制度。目前美国、英国、加拿大、德国、日本、韩国以及我国的台湾地区均已制定和颁布了国家和地方土壤污染防治的专门性法律法规，各国土壤污染防治立法中具有共性和典型意义的基本制度有：土壤污染监测制度、土壤污染调查制度、土壤污染管制区制度、污染土壤管制制度、污染土壤修复和整治制度、土壤污染防治相关专门机构制度、土壤污染整治基金制度、土壤污染登记制度、土壤污染信息披露制度、土壤污染责任制度等，这些制度恰恰反映了土壤污染防治的规律，值得我国参考和借鉴。其二是我国地方立法中关于土壤污染防治法律制度的探索和创新。我国地方立法中虽然地方立法涉及土壤污染防治的规定同样具有线条粗放、内容空泛的特点，但是，其中也有创新之处，可以成为国家层面上进行土壤污染防治立法的借鉴。地方土壤污染防治立法中出现了许多关于土壤污染防治的制度雏形，包括但不限于如下制度：土壤环境质量统一发布制度、对农药污染和农业面源污染的总量控制、农田土壤地理及农田环境的监测制度、污染土壤的数据库制度、破坏农业生态环境的检举制度和污染物排放的限期治理制度、污染土壤修复制度、土壤环境预警应急制度、土壤风险评估和修复制度、土壤置换制度、土壤环境影响评价制度、污染土壤标准制度等。⁽¹²⁾

仔细分析可以发现，我国地方土壤污染防治立法中出现了制度雏形，有些可以归结到各国土壤污染防治立法中具有共性和典型意义的基本制度中去，比如，土壤环境质量统一发布制度、属于环境信息披露制度的范畴，污染土壤的数据库制度和土壤污染登记制度大致相当，有些则是环境保护基本制度在土壤污染防治领域的具体应用，比如土壤环境影响评价制度。正如有学者将土壤污染环境影响评价制度、土壤污染防治的税费优惠制度、土壤污染环境责任保险制度等也列为土壤污染防治法律制度一样，⁽¹³⁾环境影响评价、税费优惠和环境责任保险当然可以应用于土壤污染防治，从广义上讲，这些制度也属于土壤污染防治法律制度的范畴，但是笔者认为，这些制度不专属于土壤污染防治领域，而是具有普遍适用性的环境保护基本法律制度在土壤污染防治领域的使用，因此，不将其列为土壤污染防治基本制度为宜。

综上，笔者认为，我国土壤污染防治基本制度大致包括土壤污染监测制度、土壤污染调查制度、土壤污染管制区制度、污染土壤管制制度、污染土壤修复和整治制度、土壤污染防治相关专门机构制度、土壤污染整治基金制度、土壤污染登记制度、土壤污染信息披露制度、土壤污染责任制度等。原则上看，这些制度同样适用于矿区土壤污染防治。

在我国土壤污染防治基本法律制度尚在建立的情况下，厘清矿区土壤污染防治的个性规定，显然是一个非常复杂且极具前瞻性的课题。当前的研究只能是方向性的、探索性的。下面就专门对矿区土壤污染防治管理体制、矿区土壤污染防治的资金来源这两个典型问题进行简略分析。

目前，我国涉及土壤污染防治的行政主管部门很多，各个行政主管部门“都管一点，又都不太管”，导致多个管理主体要么互相推诿，要么争相管理，土壤污染防治的管理体制不顺。根据我国实行的统一管理和分级管理相结合的管理模式，我国土壤污染防治工作同样实行政府领导，政府有关行政主管部门按照职权划分，实施统一监督管理和部门分工负责管理相结合的管理体制最为现实可行。具体来讲，环境保护行政主管部门对本辖区的土壤污染防治工作实施统一监督管理，其他有关部门在各自职责范围内对土壤污染防治实施监督管理。对于矿区土壤污染防治来说，主要涉及环境保护主管行政部门和国土资源主管行政部门之间的职能分工和协调。从目前环境保护主管行政部门和国土资源主管行政部门的分工来看，国土资源主管行政部门是矿山环境管理的具体管理部门，承担矿山环境管理的具体工作，但并非事事亲为，着重解决矿山环境的“个性”问题；环境保护行政主管部门利用其环境治理等方面的优势和经验以及监测和监督体系等协助国土行政主管部门解决矿山环境问题与其他环境问题的“共性”问题。⁽¹⁴⁾矿区土壤污染防治属于矿山环境问题的一个“个性”问题，但是它又是一个系统工程，涉及矿区环境保护的方方面面，具有很强的“共性”。因此，如何科学地划分环境保护行政主管部门和国土资源行政主管部门在矿区土壤污染防治工作上的职能，还需深入细致地研究。

污染土壤的整治、修复需要大量资金，要使得污染土壤的整治和修复顺利进行，必须建立专门的土壤污染整治基金。土壤污染整治基金制度是土壤污染整治法律制度的重要内容和组成部分。我国应建立土壤污染整治基金，并设立土壤污染整治基金管理委员会对其进行管理。具体实施办法国务院环境保护行政主管部门会同有关部门制定实施。土壤污染整治基金的资金来源包括政府拨款或补助、向排污者征收的税收和费用、基金孳息收入、捐赠等。土壤污染整治基金用于以下用途：恢复、整治污染土壤、赔偿污染受害者、土壤整治、修复技术研发、对整治、修复污染土壤先进者的奖励、监督污染土壤整治、修复的设备、基金自身运作所需的费用等。污染者不明、无力或者不愿承担责任时，可使用基金资金恢复、整治污染土壤和赔偿污染受害者，但基金管理委员会有向污染者追偿的权利。但需要注意的是，在矿山环境恢复治理中引入各种经济手段和措施，是常见的做法。其中，矿山环境恢复治理保证金制度即是一项具有典型意义的制度，且与土壤污染整治基金制度密切相关。矿山土壤污染恢复治理保证金制度是一项专门针对矿山土壤污染恢复治理而设计的制度。美国、澳大利亚等矿业大国都在其矿业法中对此项制度进行了规定。我国广东、山东、黑龙江、云南、宁夏等地也在试验性地实施这一制度。由于该制度的合理性和实施的有效性，不少学者呼吁在国家立法中确立该项制度。此项制度如何与土壤污染整治基金制度相衔接，仍需要我们关注和思考。

【注释】

(1)该文系教育部人文社会科学研究规划基金项目《安全与和谐视野下我国矿山生态环境恢复治理法律问题研究》（编号：08JA820015）、江西省高校人文社科重点研究基地招标立项（赣教社政字［2009］51号）、江西理工大学环境资源法研究中心资助课题“矿业开发中的土壤污染防治与生态损害救济法律制度研究”阶段性研究成果。

(2)法学博士，江西理工大学环境资源法研究中心讲师

(3)钟顺清.矿区土壤污染与修复［J］.资源与开发与市场，2007（6）：532.

(4)梁剑琴等.我国现行土壤污染防治立法述评［J］.玉溪师范学院学报，2008（2）：31.

(5)白中科等.论矿区土壤环境问题［J］.生态环境，2006，15（5）：1122.

(6)钟顺清.矿区土壤污染与修复［J］.资源与开发与市场，2007（6）：522-533.

(7)钟顺清.矿区土壤污染与修复［J］.资源与开发与市场，2007（6）：533.

(8)琚迎迎.中国矿山环境保护的法律制度研究［D］.中国地质大学（北京）硕士学位论文，2008：14-18.

(9)梁剑琴等.我国现行土壤污染防治立法述评［J］.玉溪师范学院学报,2008(2):32.

(10)李泽春.土壤污染防治法律制度研究［D］.西南政法大学硕士学位论文,2008:31.

(11)王树义.关于制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的几点思考［J］.法学评论,2008(3):77.

(12)梁剑琴等.我国现行土壤污染防治立法述评［J］.玉溪师范学院学报，2008（2）：30-32.

(13)李泽春.土壤污染防治法律制度研究［D］.西南政法大学硕士学位论文，2008：20-31.

(14)琚迎迎.中国矿山环境保护的法律制度研究［D］.中国地质大学（北京）硕士学位论文,2008:14.