论我国矿区土地复垦若干法律问题及其完善

论我国矿区土地复垦若干法律问题及其完善⁽¹⁾

黄知中⁽²⁾

矿产资源是国民经济和社会发展的重要物资基础，为国家经济建设提供了能源和原材料。然而，矿产资源的开采为国民经济发展提供能源和原料的同时，也对土地和生态环境造成了破坏，尤其是对矿区的土地资源产生了严重的负面影响。矿区土地复垦具有多重效益，对缓解人地矛盾，稳定农业基础，促进经济发展和环境保护工作，建立“自然—空间—人类”系统协调发展有着十分重要的意义，既有利于当代人，又造福子孙后代。我国《土地复垦规定》已颁布20年，但保护矿山区域内的土地生态环境的任务依然十分艰巨，迫切需要总结中国矿区土地复垦与生态重建法律理论、法律实践等方面的经验教训，并借鉴国外的有关矿区土地复垦立法经验，完善我国土地复垦法律制度，并制定出土地复垦法。

我国土地复垦工作始于20世纪50年代末和60年代初，当时一些矿产企业迫于矿区土地紧缺的压力，陆续开展了不同规模的技术粗放的土地复垦工作。直到80年代，我国把环境保护作为基本国策，土地复垦才成为土地开发利用活动的一项重要组成部分。到80年代后期，由于国家长期以来没有指导土地复垦工作的专门立法，没有鼓励企业复垦的优惠政策和正常的复垦经费渠道，全国开展复垦工作的矿山企业不足1%，已复垦利用的土地不到被破坏土地的1%。⁽³⁾为了保护国土资源、改善矿区生态环境，国务院1988年12月颁布了《土地复垦规定》，以法规的形式对复垦的实施原则、责权关系、组织形式、规划、资金来源及复垦土地使用等作了原则性的规定，提高了全国各行业的复垦意识，使土地复垦工作有了长足的发展。但是由于经济和技术等方面的原因，我国土地复垦仍是任重道远。2004年为止，全国土地复垦率已从《规定》实施前的2%上升到12%，土地复垦率严重低于发达国家的复垦率（约为50%）。在我国矿业活动中，矿地复垦工作正面临着严峻挑战。根据初步统计：截至2006年，全国矿业开发占用和损坏的土地面积为154.5万公顷，其中尾矿堆放91.5万公顷，露天采坑23万公顷，采矿塌陷33万公顷，全国1/6以上的土地资源因矿业活动遭受了严重破坏。⁽⁴⁾每年复垦土地的数量远远跟不上破坏土地的数量。据初步统计，我国矿山土地复垦面积只占被破坏面积的1%。⁽⁵⁾

一、我国矿区土地复垦的立法现状及存在的主要问题

（一）我国矿区土地复垦的立法现状

到目前为止，我国没有一部完整的针对土地复垦的法律，有关土地复垦的法律规定只是散见于1986年颁布的《矿产资源法》，我国人大常委会于1996年修订的《矿产资源法》，于1997年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》，人大常委会于1998年、2004年两次修订通过的《土地管理法》以及早期的国务院在1988年颁布的《土地复垦规定》都对此制度有规定。其中《矿产资源法》第32条规定，耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。《土地管理法》第42条规定，因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费。复垦的土地应当优先用于农业。《中华人民共和国煤炭法》第32条规定:“因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。”1997年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》对矿山开发中的水土保持、土地复垦和环境保护做出了具体规定，要求不能履行水土保持、土地复垦和环境保护责任的采矿人，必须向有关部门交纳履行上述责任所需的费用。《土地复垦规定》第2、3、4条明确了:凡是在开采矿山资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设过程中，因挖损、塌陷、占地等造成土地破坏的企业和个人，都要采取整治措施，使其恢复到可供利用的状态，并且是谁破坏，谁复垦。此外，《水土保持法》、《土地复垦规定》，以及《黄金矿区砂金生产土地复垦规定》中也都规定了“谁破坏、谁复垦”、“谁复垦、谁受益”的土地复垦原则，并对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的企业和个人，规定了严格的处罚措施。2006年发布的《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》要求，加强土地复垦前期管理，做好生产建设项目土地复垦方案的编制、评审和报送审查工作；2009年实施的《矿山地质环境保护规定》明确：“采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，报有批准权的国土资源行政主管部门批准。”而《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》、《全国矿产资源规划（2008－2015年）》等都对矿区土地复垦与生态重建提出了明确的要求。

（二）有关矿区土地复垦法律存在的问题

1.缺乏专门的矿区土地复垦法律

目前为止，我国矿区土地复垦的法律法规散布于不同的法律法规中。有中央的、地方的、全国的、部门的、非常零散、众多的法律法规之间存在交叉。例如:《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地复垦规定》等十余部法律法规中都有相应的规定，但是不能形成协调统一的法律体系，不利于环境保护法律的落实，而且其内容也存在不完整、不配套、不规范问题，可操作性较差。在国家层面的立法上，土地管理法只对土地复垦提出了原则性的要求，缺少具体的土地复垦标准要求程序等方面的规定。正在实行的1988年颁布的《土地复垦规定》是计划经济的产物，内容太原则化而难以有效实施，可操作性差。随着情况的不断发展变化，已不适应市场经济的发展和土地复垦实际的需要。也就意味着，在法律规制中缺乏切实有效的矿区土地复垦法律制度。如废弃矿区以及土地复垦规定实施前的矿山开采破坏的土地和无法寻找矿主破坏的土地由谁来复垦，复垦资金如何保障，如何确定复垦标准，谁来监督检查土地复垦，如何进行监督等都不太明确。所以必须尽快建立相应的统一的法律，使土地复垦有法可依。

2.土地复垦标准低且模糊不清

根据《土地复垦规定》第2条规定:“采取整治措施，使其恢复到可供利用状态。”《中华人民共和国煤炭法》第32条规定:“因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。”法条中规定的“恢复到可利用状态”是一个非常模糊的概念，并且没有考虑到与矿区土地紧密联系的其他环境要素。执行此标准所复垦的土地也许有经济意义，却很难保证有生态意义。“恢复到可供利用状态”的土地复垦标准与土地复垦的宗旨即保护矿地生态环境不相适应的。矿产资源开采过程中，不仅仅是简单地压占挖损土地，而是使一座座矿山变成了生态退化的板块。因此，复垦并不是简单地把它恢复到原貌，而是把一个个生态退化的板块变成具有生态服务功能、辐射能力强的生态岛。⁽⁶⁾

3.缺乏专门的执法监督机构

1989年1月1日起施行的《土地复垦规定》第六条规定各级人民政府土地管理部门负责管理、监督检查本行政区域的土地复垦工作。各级计划管理部门负责土地复垦的综合协调工作；各有关行业管理部门负责本行业土地复垦规划的制定与实施。第十一条规定复垦后的土地达到复垦标准，并经土地管理部门会同有关行业管理部门验收合格后，方可交付使用。从《土地复垦规定》可以看出，在我国矿山土地复垦执法监督机构为土地管理部门、各级计划管理部门和有关行业管理部门。多部门管理容易造成都管理或都不管理的局面。由多个法律法规构成的矿区环境保护法律，必然存在多个执法主体，多个部门管理，职责交叉，造成彼此间推诿扯皮，法律责任不清，对执法责任追究制和违法处罚责任追究制的监管责任不到位。其中由于土地管理部门本身任务繁重和土地复垦的特殊技术要求，土地管理部门是难以胜任矿山土地复垦的执法检查。因此必须设一个专门的矿区土地复垦执法机构。

4.复垦资金难以落实

在我国，由于缺乏有效的措施且各方面重视不够，土地复垦的资金渠道无法保持通畅。《土地复垦规定》第16条规定土地复垦费用从企业更新改造资金和生产发展基金中列支；经复垦后直接用于基本建设的，土地复垦费用从该项基本建设投资中列支；由国家征用并能够以复垦后的收益形成偿付能力的，土地复垦费用还可以用集资或者向银行贷款的方式筹集。但这些来源是不稳定的，对于一些亏损或微利的矿山企业，从企业更新改造资金和生产发展基金中列支土地复垦资金困难很大，其他两种情形也由于附带前提条件而形成了局限性。另外，我国鼓励企业或个人承包复垦（《土地复垦规定》第13条），但缺乏具体扶持措施，在很大程度上制约了潜在的资金来源。⁽⁷⁾

二、美国、澳大利亚有关矿区土地复垦法律的借鉴

美国矿区土地复垦法律包括联邦政府针对煤矿开采的《露天矿管理及复垦法案》和美国各州的土地复垦法律。本部门内容主要介绍联邦政府有关矿区土地复垦法律。1977年8月3日，美国国会通过并颁布第一部全国性的土地复垦法规——《露天采矿管理与土地复垦法》(SMCRA)（以下简称《复垦法》），法案的主要内容有：设立监督实施法律条例的机关，即露天采矿与复垦执法办公室；设立废弃老矿区的土地复垦基金，专门用于《露天矿管理及复垦法案》实施前的矿区复垦；规定了对露天矿开采和复垦的管理办法及详细的验收标准；具体规定了哪些土地不适合采矿以及对不适合采矿土地的复查和判定程序。在土地复垦中，对复垦所需要的填充物做出具体的规定。此外，还提出复垦标准应遵循的原则即“原样复垦”的基本原则，并要求按采矿前土地的地形、生物群体的组成和密度进行恢复。

澳大利亚的矿区土地复垦由中央政府确定立法框架，各州相对有较大权限，可以制定法律条文，内容有所不同。主要内容包括：（1）宏观的目标控制。澳大利亚政府对土地复垦管理体现在土地复垦目标和标准的指导上。澳政府没有指定具体的复垦标准，但环境保护局技术处牵头组织编制了土地复垦规程，确定了复垦标准的主要依据。（2）严格的方案管理。环境管理方案以土地复垦为主，包括水资源管理、土地复垦管理和污染防治，其中，因开采矿产资源对水系的破坏难以恢复治理，重点在于监测。矿业公司根据政府设定的环境保护总体目标，在环境保护方案中明确矿产开发的具体复垦目标、考核指标及其技术参数标准等。（3）严密的过程监控。澳大利亚政府加强了以土地复垦为重点的过程管理和监控，督促矿业公司落实土地复垦责任。一是通过加强土地复垦年度计划管理实施动态监控；二是实行土地复垦保证金制度。（4）矿山企业终身责任和高度的社会责任意识。（5）全程的公众参与。为保障前期的公众参与和决策，政府将矿业公司与土地所有者的谈判环节也作为颁发采矿权证的一个必要条件。在采矿和复垦过程中，政府要根据公众意见和评价调整矿业公司缴纳保证金的比例。政府收回环境使用权，也应考虑公众意愿。人口密度越大的地方，公众参与程度越高。矿业公司土地复垦工作置于公众监督之下，随时可能因为土地复垦和环境保护等方面问题遭到公众起诉，受到政府处罚。

以上可以看出，这两个国家的有关矿区土地复垦法律的特点如下：

首先，都有专门的土地复垦立法，且立法层次高。美国、澳大利亚都是通过国家层面的立法来确定，立法的效力层次比较高，具有普遍的法律效力，这对土地复垦法律的贯彻实施相当有利。

其次，设立了废弃矿区土地复垦基金。废弃矿区土地的复垦费应由国家、企业等多方面筹资完成。美国《复垦法案》对已废弃矿山设立复垦基金，该基金存入国库。复垦基金来源除矿主缴纳外，还包括捐款、罚款、滞纳金及基金用于投资所得。

再次，实行矿区土地保证金制度。美国和澳大利亚都实行了矿区土地保证金制度。矿区土地保证金制度是确保矿业主对被破坏的矿区土地进行恢复治理的基本制度。矿业主必须按规定的时间和数量向政府缴纳一定的保证金，以确保矿区土地的功能恢复。实行保证金制度可以督促采矿权人及时地履行矿区土地复垦义务，所以应当明确矿山环境治理保证金制度的法律地位。

最后，完善的矿区土地复垦的监管制度。在美国的土地复垦法律中，专门设立了露天采矿与复垦执法办公室，并规定了其职权，为土地复垦的全过程监督管理提供了明确的执法主体。执法主体制定宏观的目标，严格的方案管理，通过全过程以土地复垦为重点的过程管理和监控，督促复垦义务主体落实土地复垦责任。

“他山之石，可以攻玉。”为了达到《全国矿产资源规划（2008—2015年）》规定的“到2015年，历史遗留的矿山地质环境恢复治理率达到35%和矿山废弃土地复垦率达到30%以上”的目标，我们应树立和坚持科学发展观并认真借鉴国外的先进的立法经验和矿山环境保护管理制度，结合我国的实际情况，完善我国的矿区土地复垦立法，加大土地复垦力度，以保护资源、保护环境，维护我国矿业生产的可持续发展，推进我国建设资源节约型和环境友好型社会。

三、完善矿区土地复垦法律的建议

基于我国矿区土地复垦实践，借鉴美国和澳大利亚关于矿区土地复垦立法的经验，结合我国立法现状，提出以下几点完善矿区土地复垦法律的建议：

（一）建立统一的法律法规体系，完善矿区土地复垦制度

我国的矿山土地复垦虽然也取得了一定的成效，但是还存在着法律法规笼统分散，权利和义务界定模糊等问题。对此，我国应该进一步完善这方面的法律法规体系，严格矿山开采准入，增加矿山土地复垦方面的相关内容，明确界定好中央和地方以及矿山企业的责任和义务。应借鉴美国的做法，制定一部统一的矿区土地复垦法。在立法中，应确立“谁破坏、谁复垦、谁受益”的原则，制定土地复垦的标准和程序。矿区土地复垦制度的建立也要考虑区分废弃矿山、在建和新建矿山。对于新建矿山，将闭坑计划、缴纳复垦保证金与获得采矿权挂钩。在申请采矿权时，引入环境影响评价制度，必须提出符合条件的环境影响评价报告，否则不予颁布采矿权许可证。对于无业主的废弃矿山，政府要发挥主导作用，建立废弃矿区土地复垦基金，带动和鼓励企业参与矿区土地复垦。规定矿区土地复垦基金和保证金的来源渠道。同时还要确立“边开采边复垦”原则。

（二）明确土地复垦标准

在确定矿区土地复垦标准方面，应遵循“原样复垦”的基本原则，要求按采矿前土地的地形、生物群体的组成和密度进行恢复，并不是笼统地规定恢复到可利用的状态。复垦标准确定的主要依据：复垦后的土地一定要具备再利用的条件，稳定并且不再释放污染；复垦后土地利用方向是通过一个透明决策程序做出的，必须充分征求土地利用涉及的各方意见，考虑破坏前土地利用现状、公众的意见特别是土地权利人的意愿等。

（三）设立专门的复垦执法机构

借鉴美国立法经验，在土地复垦立法中明确规定矿区土地复垦执法办公室为专门执法机关并明确其主要职能。例如：①执行《复垦法》，检查监督具体实施情况；②审批开采与复垦计划；③终止、吊销或撤回违反《复垦法》规定的矿山企业许可证；④向各州发放复垦补助金；⑤组织废弃矿区的复垦工作；⑥与复垦相关的部门协调；⑦协助、监督各州制定适合本州特点的复垦要求，并随时检查《复垦法》的执行情况。⁽⁸⁾

（四）落实复垦资金

首先，确立矿区土地复垦保证金制度。复垦保证金制度是指企业在得到采矿许可证前，必须以一定数量的资金、资产作为复垦保证金，存放在专门管理机构，以确保矿区复垦工程的完成。这项制度实际上是动用经济管理手段，强制采矿权人必需履行矿山环境恢复与土地复垦义务。因此，我国也可借鉴国外经验，实行矿区土地复垦保证金制度。对于已建矿山和新建矿山，有必要实行土地复垦保证金制度。已建矿山应按照其矿产品产量或者销售量的一定比例提取交纳保证金。保证金的额度应由相关部门本着合理、适当的原则确定，既要足额支付以保障复垦进度，同时又要确保保证金数额不削减复垦主体或者投资者的积极性。按照矿山开采的程度分阶段、分逐步、灵活地调整保证金数额，而非一次性足额缴纳。可以借鉴发达国家的做法，制定严格和详尽的复垦标准和程序，规定保证金交纳的时间。不按法律规定的时间和数额交纳保证金的，应予以罚款或刑事处罚。如果采矿权人按规定履行了矿地恢复义务，政府将退还该保证金，否则政府可动用这笔资金进行矿地恢复。⁽⁹⁾

其次，设立废弃矿区土地复垦基金。针对历史遗留下来的土地复垦问题，则通过建立废弃矿山复垦基金加以解决。我国可以设立废弃矿区土地复垦基金，基金来源包括:任何个人、公司、协会、团体、基金会的捐款；《土地复垦规定》中规定的用于复垦的费用。因未履行复垦计划和未达到复垦标准而罚没的复垦保证金等等。资金专款专用，专门机构管理，列入财政预决算，由土地管理部门监督资金的使用并由国家审计署跟踪审计。

（五）复垦中引进公众参与机制，提高矿业公司责任意识

社会公众掌握很多矿区治理信息，让公众参与监督矿区复垦可以保证复垦质量。美国通过听证会、公示、公诉等形式保证复垦工作透明性。公众是矿区复垦的最终受益者，矿区复垦与公众利益息息相关。公众参与环境保护会大大减少对矿山开采企业的监督成本。在采矿和复垦过程中，政府要根据公众意见和评价调整矿业公司缴纳保证金的比例。政府收回环境使用权，也应考虑公众意愿。矿业公司土地复垦工作置于公众监督之下，随时可能因为土地复垦和环境保护等方面问题遭到公众起诉，受到政府处罚。随着全社会环保意识的增强，矿业公司对土地复垦和环境保护的意识也逐渐提高。在法律要求、政府监管、公众参与和监督下，土地复垦逐渐成为矿业公司的自觉行为。根据“边开采、边复垦”的原则，矿业公司也不再单纯追求经济效益，而追求经济效益、社会效益和生态效益一体化的最佳综合效益。

【注释】

(1)该文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“安全与和谐视野下我国矿山生态环境恢复治理法律问题研究”（编号：08JA820015）阶段性成果。

(2)江西理工大学环境与资源保护法学专业2008级硕士研究生

(3)李根福、田宝贵.冶金矿山土地复垦现状及展望［J］.冶金矿山设计与建设，1993(1).

(4)国土资源部.2006年中国地质环境公报

(5)杨伦.矿产开采沉陷的环境损害超过地震［J］.科学时报，2001-11(3).

(6)吴晓丽，朱宇等.矿区土地复垦与生态重建——机遇与挑战［J］.科技导报，2009(17).

(7)才惠莲、严良.我国矿地复垦立法的完善［J］.湖北社会科学，2009(3).

(8)李虹，王永生等.美国矿山环境治理管理制度的启示［J］.国土资源导刊，2008(1).

(9)翟晓宁、郭月亮.我国矿区环境保护法律制度研究［J］.法制与社会，2008(12).