完善房地产社会保障的具体制度设计

三、完善房地产社会保障的具体制度设计

（一）住房公积金制度完善建议

1.民事基本法确认公积金所有权及其他权利的归属

现行宪法和民事法规定国家保护公民合法财产的所有权，但公积金所有权在现行法中没有得到确认。要充分保护公民公积金权利，无疑需要通过立法的完善，在民事基本法层面给公积金一个准确的定位，而明确财产归属关系的《物权法》等民事基本法理应负载此项使命。

（1）明确公民公积金所有权可以在最大程度上维护公民的利益，增强公民缴纳公积金的积极性，同时促使职工监督本单位为其缴纳公积金，监督公积金管理机构对公积金的管理情况和公积金增值收益情况。

（2）明确了公民公积金所有权，则存在于住房公积金之上的其他权利才能清晰，公积金权利救济，管理机构的性质、权利义务，增值收益的归属及处分等一系列法律问题都可得以顺利解决。

2.修改《住房公积金管理条例》，将其纳入《住房社会保障条例》中

作为社会保障的一个子领域，住房社会保障急需法律的规范，可以通过制定《住房社会保障条例》，来弥补相关立法的空白。同时，把《住房公积金管理条例》的有益内容吸纳到《住房社会保障条例》之中，使住房公积金制度与其他住房社会保障制度相互协调、统一。完善现行住房公积金制度，须做好以下几个方面的制度设计：

（1）住房公积金所有权人权利保护规则。现行《住房公积金管理条例》在第6章“罚则”中只是规定了对住房公积金相关主体违反条例的行政处罚，没有程序性的规定，也没有规定公积金权利人诉讼或申请复议等方面的权利，权利人只能被动地等待行政机关保护自己的权利。完善公积金权利人的权利救济制度，应当以现行诉讼法和行政复议法为依据。公积金权利人如果认为行政机关有责任，可以通过诉讼或者向有关机关提起行政复议等方式来保护自己的权利；如果认为是其他主体的责任，权利人可以向行政机关反映情况要求行政机关依法处理，也可以向人民法院起诉。

（2）住房公积金管理。借鉴西方信托法中谨慎人原则，即受托人必须以一个拥有相同能力的谨慎之人在经营一个相似性质和目的的企业所应运用的注意、技能、谨慎及勤勉履行其义务^[18]，来确定公积金管理中心的权利和义务。公积金管理中心负责公积金的保值增值，但不得从事风险性经营，经营亏损由公积金管理中心承担相应的民事责任。

（3）住房公积金使用条件及方式。住房公积金管理中心制定的申请贷款条件让为数不少的中、高收入家庭利用住房公积金贷款购建了住房。由于条件苛刻，中低收入阶层利用公积金则相对困难。应当降低公积金使用的门槛，在贷款准入、资料提供、贷款申请、办贷程序运作等方面，切实为群众提供方便，不再让数额庞大的公积金“睡大觉”。

（4）公积金增值收益处分规则。公积金增值收益属于民法中收益所得，应当依据民事法律基本理论，确定其处分规则，同时依据基金运行原理，投资运营获得的收益应充实到基金中去，从而使基金保值、增值，而不能挪作他用^[19]。因此，公积金增值收益应当转入社会保险金账户，用来保障职工其他方面的生存需求。

3.覆盖农村居民的住房公积金制度

住房公积金制度覆盖农村居民对改善农村居民、农民工住房环境，对农村城镇化建设，实现城乡一体化有着不可估量的意义。在我国一些地方的规范性文件中，已经开始寻找在农村居民中实施住房公积金制度的方法^[20]，但仍没有覆盖整个农村居民。对此，建议如下：

（1）充分发挥集体经济组织的作用。集体经济组织收入来源有以下3个方面：一是经营、管理集体土地获得的土地上的利益；二是使用集体所有土地开办乡镇企业所获得的利润；三是与其他企业联营所获得的土地分红以及将这部分利益再投资所获得的收益等。这些收入属于所有集体成员共有财产，集体经济组织有能力为本组织成员支付一定比例的住房公积金。

（2）规定和城镇居民相同的使用公积金条件。公积金覆盖农村居民，就是要对农村居民和城镇居民适用同样的制度规则，使其平等地获得公积金权利。符合公积金使用条件的农村居民有权依法使用自己的公积金，来建房和修缮住房。

（二）经济适用房制度完善建议

我国现行法律体系并没有为经济适用房的运行提供一个完备法律支撑，依靠低位阶的国务院部门规章，没有位阶更高的法律法规的支持，经济适用房很难走向规范化、程序化。《住房社会保障条例》中就经济适用房部分应当包含以下内容。

1.调控经济适用房的立法思路

（1）明确政府作为社会保障责任主体的应有职责。政府的责任要贯穿经济适用房制度的各个阶段，改变当前让经济适用房销售主体承担保障责任的做法。

（2）通过经济适用房制度为公民提供住房社会保障，是市场经济条件下政府服务经济发展，保障公民基本生存需求而作出的制度安排，因此用于住房保障的经济适用房性质上不应是商品房，不应依商品房的规则运行。

（3）适格的经济适用房保障对象获得经济适用房是一种权利，是公民生存权的体现，在受到侵犯时应依法获得相应的法律救济，包括通过行政诉讼方式获得的行政法律救济。

（4）经济适用房的建设可以采取市场化途径由开发企业承建，但鉴于与住房市场上商品房性质、功能、价格机制等方面的不同，经济适用房给付住房保障对象时不宜采取市场化操作方式，而应按照行政给付方式操作。

2.依《政府采购法》重构政府与经济适用房承建单位的权利义务关系

政府通过各种方式选择经济适用房承建单位，进行经济适用房开发建设的行为属于一种政府采购行为，应当依《政府采购法》重新构建政府与经济适用房承建单位的权利义务关系。具体包括：（1）政府是住房社会保障的责任主体，经济适用房制度要体现政府的主导地位；经济适用房承建单位作为民事主体，不再直接面对经济适用房保障对象。（2）政府承担经济适用房资金投入，通过法定方式采购经济适用房工程。（3）经济适用房承建单位依采购合同负责经济适用房的开发建设，并向政府交付政府采购标的物。（4）政府享有经济适用房的支配权。

3.依社会保障行政的法权模式重构政府与经济适用房保障对象之间的关系

政府依据与开发商签订的政府采购合同取得经济适用房的支配权，可以直接将经济适用房以有偿或无偿的方式给予经济适用房保障对象。具体包括：（1）政府应依法支配经济适用房，负责确定经济适用房保障对象的资格，将经济适用房通过有偿或无偿的方式给予经济适用房保障对象。（2）政府维护经济适用房保障对象获得住房的权利，并接受法定监督，政府不履行职责、错误履行职责时要承担行政责任，以保证经济适用房保障行为的公开、公平、公正。

4.城乡一体的经济适用房制度

在国家实施安居工程建设经济适用房的同时，广东、山东等地地方政府也积极开展针对农村居民的安居工程，主要保障对象是低收入住房困难户、农村残疾人中的无房户和危陋房户。但目前农村安居工程资金主要来源仍然是筹集的善款，即通过组织捐款，筹集资金帮助贫困农户进行危房改造。这项措施并没有普遍在农村实施，更没有制度化。

《河南省人民政府关于解决农民工问题的实施意见》规定农民工缴存住房公积金满5年可申请住房公积金贷款和购买经济适用房，迈出了把农村居民尤其是农民工纳入现行房地产社会保障制度的重要一步。从社会保障角度而言，保障农村住房困难居民的住房需求是政府的责任，应当把农村安居工程和城镇安居工程统筹考虑，统筹计划，统筹设计制度规则，使符合条件的农村居民可以购买经济适用房。

（三）廉租住房制度完善建议

1.制定《财政法》，规范各级政府的财政预算、财政支出

《财政法》应当确保国家和地方财政对房地产社会保障的投入，各级政府在编制财政预算时保证一定比例的财政支出用于房地产社会保障，各级人民代表大会负责监督。同时，应明确以下制度内容：（1）除战争等特殊情况，各级人大每年通过的各级政府财政预算方案应当保证一定比例的财政支出用于房地产社会保障，各级人大对不符合法律规定的财政预算享有否决权。（2）定期公开政府财政预算执行情况，督促政府按照人大通过的财政预算进行房地产社会保障投资。（3）建立财政预算执行监督机制，确保预算内社会保障支出全部用于公民的房地产社会保障。（4）建立预算执行责任机制，为避免财政预算制度流于形式，必须明确相关责任人的责任，明确责任追究机制。（5）任何公民对各级政府不执行、错误执行财政预算的行为，有权向有关主管或监督部门反映，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

2.修改《城市房地产管理法》，明确廉租房制度

《城市房地产管理法》应当肯定我国住房制度改革的一系列成果，对廉租房制度做简要的规定，体现廉租房与其他房地产制度的协调。具体包括：（1）明确廉租房的开发模式，政府可以购买廉租房，也可以委托开发商或自行建设廉租房。房地产法应当对开发用地、廉租房建设等与商品房开发不同之处做出明确的规定。（2）明确廉租房的经营模式，政府选择物业服务公司，负责廉租房的具体经营、合同管理等，经营费用和廉租房的维修费用等从租户租金中提取，不足部分由政府提供适当的补贴。（3）明确廉租房住户的权利保护机制，维持廉租房合同的稳定性和长期性。

3.修改《合同法》，明确廉租合同与普通住房租赁合同的区别

依据普通住房租赁合同的规定，租期届满，房主如需继续出租房屋，承租人在同等条件下具有优先承租权，而廉租合同中不存在承租人优先承租权的问题，政府与租房人签订廉租合同，期限届满后，政府视租房人是否符合廉租房制度的规定，决定是否延续合同，这不符合房屋租赁合同的特征。所以，有必要在合同法中明确廉租房合同与普通房屋租赁合同的区别。

4.修改《城镇廉租住房管理办法》，将之纳入《住房社会保障条例》中

把《城镇廉租住房管理办法》内容吸纳到《住房社会保障条例》之中，使廉租房制度与其他住房社会保障制度协调一致。同时，完善现行廉租房制度，应当注意以下几点：

（1）政府应利用财政投资廉租房建设，同时为民间资本进入到廉租房体系中来提供更多的渠道，设计相关监督、公示制度保证资金用在廉租房建设上。

（2）注重与其他住房社会保障制度的协调，尤其是经济适用房制度。在界定廉租房和经济适用房的不同住房保障功能基础上，依据不同的收入层次，确定提供廉租房的数量和标准。

（3）修改廉租房申请条件使其覆盖在城镇工作的农村居民，使符合条件者可以申请租住廉租房，不因户籍等因素受歧视。

（四）合作建房制度完善建议

1.修改土地管理法和房地产管理法，体现住宅合作社的内容

应当在土地管理法、房地产管理法中体现住房合作社的有关内容，体现住房合作社与其他房地产制度的协调。具体内容包括：（1）明确合作建房可以通过划拨途径取得国有土地使用权。（2）在房地产管理法中明确住房合作社开发住宅的模式，明确住房合作社开发资质，合作开发住宅的开发流程、产权办理等手续。（3）明确住房合作社权利保护机制，为住房合作社提供相应的司法救济方式。

2.修改民事基本法律，体现主体差异

修改民事基本法律在民事法律中体现住宅合作社住宅与其他住房在所有权等民事权利义务方面的不同。住宅合作社建设的住宅所有权情况比较特殊，包含了住宅合作社所有、社员所有、住宅合作社与社员个人共同所有、社员之间共同所有等所有权情况，需要从物权法的角度理顺相关权利人对住宅享有的权利。

3.修改《城镇住宅合作社管理暂行办法》

修改《城镇住宅合作管理暂行办法》将之纳入《住房社会保障条例》之中。同时完善住宅合作社相关制度并注意以下几点：

（1）结合农村城镇化的发展方向，鼓励农村居民利用手中的宅基地，共同出资，组成住房合作社，统一规划，统一建设自己的住房，促进农村逐步实现城镇化。

（2）明确城镇居民组成住房合作社的条件，建立家庭收入申报和审核制度，入社社员必须如实提供自己的收入情况，房地产主管部门协同其他相关部门负责审核，并依法规定对审核结果不服的救济程序。

（3）依据民事基本法律，规范住宅合作社成立的程序，规范合作社与社员，社员与社员之间的权利义务关系；规范住宅合作社组织结构，退社、终止、破产等程序。

（4）依据房地产法律有关制度规定，为住宅合作社提供一套便利的、可行的获得土地使用权、开发住宅、分配住宅的模式，明确其中的权利义务关系、责任及相应的救济方式。

（五）农村宅基地相关规则完善建议

1.转变对农村宅基地制度的认识

作为集体经济组织成员，农民应该享有区别于非本集体经济组织成员的相应权利，即“成员权”。农村居民获得宅基地的权利基础是成员权。住房宅基地是集体经济组织为本集体成员提供的一项住房福利制度，国家应当尊重和保护农村集体经济组织在实施住房宅基地制度过程中的权利。

住房社会保障制度是由政府和社会来解决一部分有特殊困难或中低收入居民住房需求的制度，而宅基地制度中，国家和社会作用微乎其微，宅基地制度不是现代意义上的住房社会保障制度。因此，完善宅基地制度与建立农村居民的住房社会保障制度是相一致的。

2.农村宅基地的使用规则

（1）获得方式改变。目前农村居民能否获得宅基地使用权最终取决于土地管理部门的决定，农村集体经济组织、其他农村居民的意志得不到体现。《土地承包经营法》规定集体土地由村集体经济组织或者村民委员会发包，宅基地同为集体土地也应参照该法由集体经济组织或者村民委员会决定宅基地的分配，符合条件的农村居民只需向本集体经济组织申请就可获得宅基地使用权。

（2）使用权获得和使用情况公示。《土地管理法》明确规定“一户只能拥有一处宅基地”，应当建立和完善宅基地审批和使用情况公示制度，由土地管理部门和集体经济组织成员监督宅基地的审批和使用。

（3）使用权流转。逐步放开宅基地使用权的流转，住房宅基地流转应当体现农村集体经济组织及其成员的意志，严格限定转让的条件和范围，完善转让公示和登记制度，避免一户多宅，加强政府主管部门的监督工作，避免宅基地用于他途。

3.国家在住房宅基地制度中的作用

国家的作用应该主要体现在对农民群体利益的保护上，制定法律对集体所有权进行限制是应当的、必须的。国家有权对集体宅基地审批和使用情况进行监督，有权对违反法律强制性规定的行为进行处罚。

西方房地产保障制度先进国家的制度建设经历了一个漫长过程，我国的房地产社会保障制度正在逐步从年轻走向成熟，其间肯定会出现这样或那样的问题。随着房地产社会保障制度的发展以及相关法律的健全，我国房地产社会保障制度必然会给国民带来较高的住宅质量或水平，实现真正的城乡一体化的房地产福利。