社会保障制度设计理念

一、社会保障制度设计理念

（一）社会保障制度设计的基本原则

1.福利原则

社会福利（Social Welfare）是一个被广泛应用的概念，而且经常与社会保障（Social Security）相联系。美国社会工作协会（NASW）1999年出版的《社会工作百科全书》中是这样定义社会福利的：“社会福利是一个宽泛的和不准确的词，它最经常地被定义为旨在对被认识到的社会问题做出反应，或旨在改善弱势群体的状况的‘有组织的活动’、‘政府干预’政策或项目……社会福利可能最好被理解为一种关于一个公正社会的理念，这个社会为工作和人类的价值提供机会，为其成员提供合理程度的安全，使他们免受匮乏和暴力，促进公正和基于个人价值的评价系统，这一社会在经济上是富于生产性的和稳定的。这种社会福利的理念基于这样的假设：通过组织和治理，人类社会可以生产和提供这些东西，而因为这一理念是可行的，社会有道德责任实现这样的理念。”

社会保障的福利原则首先表现在社会和国家要保证社会成员个人及其家庭的基本生活需要，使每个人都能体面地“过真正的人的生活”。马斯洛“需求五层次论”指出，处于人类需求金字塔底部的基本需要主要包括以下方面：营养、健康、衣着、住所和获得个人自由与进步的机会。这些也正是福利原则所要保证的。我国的社会主义性质更是决定了生产的目的是最大限度地满足人民日益增长的物质文化需要，从而保障人民基本生活水平成了最基本的福利要求。

2.普遍原则

社会保障的普遍原则意味着一种全民的全方位保障趋势，是社会保障发育成熟阶段的表现。普遍原则是由生产的高度专业化和社会化所决定的。第二次世界大战以后，西方福利国家社会保障受益机制大多采取了普遍原则，向全民的全面保障发展，把社会保障进一步推向现代化。发展中国家则由于生产力比较落后，能够用于社会保障的财力不多，限制了社会保障的发育，一般都形成了保护部分国民的不完备的社会保障体系。当前我国社会保障体制改革所做的一项重要努力就是拓宽其覆盖面，并充实相关保障内容。

3.社会互济原则

现代社会保障的产生源于社会分工和专业化生产所带来的生存风险的增加，传统的家庭保障已不能满足就业主体有效规避风险和保障最低生活的需求，因此社会互济是现代社会保障制度最原始的要求和最基本的特征。社会保障体制的一个重要功能就是通过政府统一的收支管理实现国民收入的再分配，实现某种形式的“劫富济贫”。这一原则在以“共同富裕”为最终目标的社会主义中国更应受到重视。国家通过税收和个人及单位交纳的社会保障费用的再分配，实现社会成员之间的互助互济，从而为每个人的自由发展提供基本保障，由此体现社会主义的优越性。

4.与经济发展水平相适应的原则

社会保障的水平和范围要受到一定阶段经济发展水平的制约，社会保障相对于经济水平的超前和滞后发展对经济和社会的发展都是有害的。国内外社会保障制度的发展历程已经明白无误地告诉了我们这个道理。中国重构社会保障制度，一定要吸取国有职工高福利和西方福利国家的经验教训，严格遵循与经济发展相适应的原则，分清各个项目的“轻重缓急”。法定的社会基本保障只能用于保证人们的基本生活需要，在此基础上可以按照自愿原则发展各种补充保障手段以提高受保人的生活质量。

（二）社会保障制度设计的基本目标

1.适应人权发展的需要

首先，社会保障权是人权的基本项目。社会保障权作为一种社会权利，它是自19世纪中叶以来产业工人与雇主和政府冲突、流血、妥协、合作的产物。在社会保障制度发展变迁所经历的3个阶段，即补助模式（社会救助）阶段、机制模式（社会保险）阶段和福利国家（社会保障）阶段中，直至福利国家阶段，社会保障权才被国家立法确认为人权的基本项目。在社会保障的福利国家阶段，社会保障成为政府的社会责任。国家不仅提供基本的社会保险、社会保障福利，还有义务通过其他渠道提供广泛的社会服务。同时，现代福利国家特别强调要保证每一个公民最低标准的收入、营养、健康、住房和教育，认为公民们享受这些服务是公民政治权利的体现而不是接受慈善家的施舍。国际性的社会政策与文件同样体现了这种社会保障理念。1948年联合国大会通过并公布的《世界人权宣言》中第22条规定：“人既为社会的一员，自有权享受社会保障并有权享受个人尊严及人格自由发展所必需的经济、社会及文化各种权利的实现。”1968年联合国大会通过的《社会发展宣言》对国家的社会保障责任规定如下：“提供综合社会安全计划及社会福利服务，为凡因疾病、残废及年老而暂时或永久不能谋生之人，制定并改进社会安全及保险计划，以期确保此种人民及其家庭与受抚养人克享生活程度。”

其次，社会保障计划是人权的实现机制，主要包含两方面内容：一是该计划能够通过其支付机制为丧失劳动能力者或暂时失业者提供货币援助或非货币援助，以维持其基本生活及人格尊严；二是该计划能够为就业群体规避风险提供稳定的社会保障预期。社会保障计划能够在多大程度上实现人权理想，主要取决于该计划的覆盖面、资金动员能力、支付能力和目标替代率。中国社会保障制度改革的目标就在于通过扩大计划覆盖面、引入费用共担机制、确定合理给付率等机制转换实现福利资源的有效配置。

2.适应市场化改革的需要

现代意义上的社会保障制度起源于由封建土地经济向城市工商经济的转变过程之中。以市场经济为主导的城市工商经济彻底改变了原有封建经济中每一个就业主体所面临的风险结构，传统的以家庭保障为主的风险治理机制已不能满足人们的保障需求，新的以社会保障为特征的风险治理结构应运而生。西方发达国家社会保障制度的发展历史表明，在市场经济发展的初级阶段，由于社会风险与社会风险治理结构（作为正式的社会保障制度安排）两者之间的不平衡发展，社会矛盾通常呈现出日益尖锐化的倾向。我国正处在从传统计划经济向市场经济体制的转轨过程中，如何在市场经济机制中引入人道主义和社会公正、如何构建有效的社会保障体系、如何体现我国的社会主义性质是我们必须考虑的问题。

中国肇始于1979年的市场化改革无疑为就业主体带来较计划体制更多的福利增量（具体表现为人民生活水平的提高），但与此同时，每个就业主体所面临的不确定性和风险强度也大幅提高。传统的风险治理结构如农业社会的家庭保障、计划经济中的单位福利社会主义均已无法完全满足新体制中就业主体潜在的规避风险的社会需求。新的社会安全需求的产生为国家介入社会保障福利领域提供了现实基础，中国自1986年开始的社会保障制度改革实际上就是在承认这种社会需求的同时不断使其得到满足的过程。

在体制转轨和市场经济发展的初级阶段，如何实现社会保障机制与市场经济机制之间的平衡发展构成了政府制度创新的核心理念。市场经济体制构成社会保障制度的体制基础，而社会保障制度反过来又构成市场经济体制的安全保障系统，两者之间的互动关系已经受到了广泛重视。科学合理的社会保障机制设计会以其高效、公正性来促进市场经济的发展；不合理的社会保障机制设计又会阻碍市场经济的发育和成长。当前我国社会保障制度的改革目标正是要建立一个适应市场经济发展、有利于纠正市场弱点、有助于缓和社会冲突的社会保障体系。

3.适应经济发展的需要

建设社会主义市场经济，归根到底，其核心就是要实现高速、有效的经济发展。所谓经济发展，包括两个方面的内容：一是经济增长，用国民生产总值的增长或人均国民收入水平的提高来衡量；二是社会福利的改善，表现为国民收入的分配状况得到改善，社会福利得到帕累托改进。以市场经济为基础的经济发展在人的本位上其目标可以概括为两点：一是满足人的基本需求，并在此基础上逐步提升人们的生活水平和生活质量；二是发展和增强包括人的体力与智力在内的综合素质。有些发展经济学家指出，由于社会保障与社会发展的目标高度契合，社会保障制度特别是其中的医疗保险和失业保险机制实际上已经成为经济发展中不可或缺的组成部分。经济发展和社会保障两者是互动的：一方面，经济发展决定着社会保障的规模、结构和水平；另一方面，科学合理的社会保障安排同样有助于推动经济发展。建立适应经济发展水平、有助于加快经济发展速度的高效的社会保障体制已成为当前改革的基本目标之一。

（三）社会保障制度设计的指导思想

1.政府责任边界清晰化

在我国传统的社会保障制度中，政府作为“最终付款人”对该制度受益人的“生老病死”实际上承担着无限保险责任，国家对于机关干部和国有企业对于职工的社会保障承诺实际上都转化为国家必须承担的社会责任。在一个公共的社会保障体系中，这种由国家独立承担社会保障责任的做法显然在财务机制上无法保证该制度安排的可持续发展。另外，将所有的社会保障责任集于政府一身、将所有的社会保障风险政府化，无疑将大大超出国家本应承受和所能承担的风险额度，从而大大增加了政府的负担和“破产”的可能性。事实上，在体制转轨和结构调整的过程中，国家特别是国有企业对职工保障的这种先期承诺正构成了国有企业战略性重组的体制障碍，已经严重制约改革的进一步发展。

在规划和设计新型社会保障制度时，为了有效地防范和化解该制度的财务风险和政治风险，就必须明确划分社会保障责任体系中政府的责任边界，对政府责任、企业责任（雇主责任）和雇员责任作出合理有效的配置。就社会保障的财务安排而言，应该遵循的基本原则是企业（雇主）和职工（雇员）作为社会保障筹资的基本来源，政府只有在该财务机制发生危机时才提供适当的财政补贴以恢复和维持机制的正常运转。并且，为了防止事后将过多的责任累计或转嫁到政府头上，必须出台相关法律明文规定政府的这种再保险责任是有限的，何时提供财政补贴和提供多少财政补贴是由政府按照有关法律文件自主决定的。政府可以把社会保障管理机构改造成一个法人组织，社会保障基金的征缴、管理、发放和投资均由该机构统一管理，该机构对社会保障基金的正常运行负最后的管理责任和法律责任。总之，在一个经济结构迅速转型、金融市场发育不完善、微观主体调整经营机制的社会中，政府除了为社会保障制度提供力所能及的财政支持以外，必须始终坚持把风险防范和风险分散放在一个战略性的高度加以考虑，以防止可能引发的政治危机的发生。

2.法定的社会保险制度应以满足受保人的基本需求为目标

社会保障制度的内容，从广义上说，包括养老、医疗、失业等社会保险和政府的救济、优抚及社会福利事业等；狭义的社会保障仅指核心的社会保险部分。在一个健全的社会保障制度中，社会保险制度应当始终以社会救助制度为基础，也就是说，社会救助制度为社会保险制度给付水平的确定提供了一个最基本的标准。按照一种正常的社会保障阶梯累进关系，首先应当建立一个合理高效的社会救助制度，然后再在其基础上构建一个基本的社会保险制度。但是，现阶段我国的社会救助制度本身也正处于改革进程之中，因此，构建基本社会保险制度就必须克服或者防止两种倾向：一是法定社会保险的受益项目包含部分社会救助的内容，同时其给付水平低于社会救助规定的给付水平；二是法定社会保险规定了一个远远高于社会救助给付水平的受益水平。应当承认，无论是前者还是后者，实际上都不符合基本社会保险给付水平的目标定位。

西方发达国家社会保障制度变迁的历史表明，社会保障制度的给付水平必须与经济发展水平相适应，后者是前者的基础和条件，同时，前者又与后者保持一种同步但非同比例的正相关关系。在中国社会保障制度的构建过程中，我们特别要对社会上普遍过高的社会保障待遇要求提高警惕，防止受保人对该制度形成过度依赖，防止社会保障待遇形成一种刚性价格阻碍或影响劳动力市场的有效运行。

3.积极借鉴发达国家的改革经验

现代社会保障制度在经历了20世纪60年代轰轰烈烈的发展以后，70年代收支缺口日益扩大，出现了所谓的“福利国家危机”。究其原因，一方面是由1973年石油危机引发的西方发达国家普遍性的以“滞胀”为特征的经济危机，从而导致社会保障制度的资金来源大幅减少，动摇了支撑整个社会保障体系持续发展的财务基础。另一方面是“普遍福利政策”的实施所带来的社会保障巨额支出。60年代以后，几乎所有高度工业化的国家都为老年、遗属、抚养儿童、生育、失业、疾病、长期丧失工作能力或残疾者提供现金津贴，在必要时甚至提供完全免费的医疗保健照顾，而且经常把医疗保健的范围扩大到牙科、眼科、伤残康复以及特种预防等康复项目。过于慷慨的社会保障承诺一旦遭遇普遍性的经济危机，原本潜在的收不抵支的威胁便趋于显性化，致使各国财政不堪重负，严重阻碍了经济的健康发展。

针对前所未有的保障压力和收支危机，许多学者都对现行社会保障体系提出了指责，指出社会保障计划在以下方面存在严重缺陷：首先，社会保障计划支出日益增加，津贴增长的速度要快于收入的增长，社会保障入不敷出迫使扮演“最后供款者”角色的政府不得不动用财政收入弥补亏损，其结果又造成公共支出居高不下、财政预算严重失衡；第二，社会保障计划减少了可用于投资的资金储备，高利率、低投资延缓了国民经济的增长速度；第三，高额的缴付率迫使雇主和政府加薪，从而造成通货膨胀；第四，雇主们支付高额的社会保险费，增加了产品的劳动力成本，降低了企业的竞争力，从而导致高失业率的产生；第五，过于慷慨的普遍福利政策损坏了人们的工作积极性，加强了对偷懒的激励，“搭便车”行为随处可见；最后，出现了大量的低效率地提供社会保障服务的公共职位，从而不可避免地增加了社会服务的成本。

在指责和反思的强大舆论压力下，社会保障制度危机和财政压力迫使各国政府重新检讨社会保障的宗旨、供款机制乃至受益规则与待遇水平。从20世纪70年代末80年代初开始，为了重新达到福利增长与经济增长的平衡以及社会保障计划收支平衡，各国政府不得不谨慎地对已经被广大国民视为理所应当的高福利型社会保障体系实施改革和调整。尽管各国的具体改革措施和方案不尽一致，但仍然可以从中发现一些共同的思路值得我们学习和借鉴：

第一，提高退休年龄。由于公共养老计划在整个社会保障支出中占据了最大的份额，提高退休年龄可以通过提高受益人进入该计划的门槛限制而缓解养老金支付困难，从而显著地缩小社会保障收支缺口。一方面，延迟退休通过延长受益人的工作年限相应地延长了缴费期限，增加了计划的收入来源；另一方面，退休年龄的提高又会相应减少受益人领取年金、享受保障的生命年限，从而减少了该计划的日常支出。为了应付现实社会中出现的人口“老龄化”趋势所带来的挑战，许多国家纷纷提高退休年龄，借以为养老保险体系“开源节流”。例如美国已经规定67岁退休，德国和意大利也已将退休年龄提高到65岁。我国人口的老龄化现象也日益严重，提高退休年龄也许将有助于大大减轻目前面临的养老保险支付危机。

第二，调整社会保障体系的受益规则。最重要的创新是引入了“工作福利”制度。所谓工作福利，是一种将社会福利金由无偿给付转变为有偿领取的制度安排，它规定所有接受政府福利补助金者必须接受政府或立法规定的与工作有关的特定义务。该制度被认为可以有效解决富裕社会中低收入者的“贫困依赖”，从而通过加强对低收入者的工作激励来改善社会保障计划促进经济增长的正效应。从20世纪80年代开始，美国、英国、瑞典和前联邦德国纷纷在本国的社会保险计划中引入这一受益原则，但实践效果并不理想。

第三，鼓励私营部门参与社会保障服务，大力发展混合福利体制。由于私营保险相对于公共社会保障具有的灵活性和高效率的优势，西方福利国家改革的一个重要倾向就是鼓励私营部门以职工年金与私人养老计划、医疗计划两种形式参与福利资源的配置。世界银行在1984年推出的《防止老龄化危机》报告中指出，为了适应社会老龄化的趋势、为了给老年人提供更好的经济保障并促进经济增长，理想的养老保障体制应该由三重支柱构成：一项强制性的公共管理制度；一项强制性的私营储蓄制度；一项自愿性的储蓄制度。其中第一项发挥再分配功能，后两项提供储蓄功能。相对单一的政府养老计划而言，由3根支柱共同构成的混合福利能为老年人提供更为可靠的收入和风险保障。我国目前也可以尝试引入私营部门来补充政府提供的公共保障计划，从而更有效地满足人们的社会保障需求。