金融排斥治理的国际概况

二、金融排斥治理的国际概况

治理金融排斥由美国和英国率先发动。其中，美国最早有实际措施，而英国则最早将其战略化。早在1968年，美国即通过《平等信贷机会法》，明确规定授信人因种族、肤色、宗教、国籍、性别、婚姻状况、年龄等因素歧视信贷申请人为非法;1977年的《社区再投资法》，则对金融机构努力为所在社区特别是中低收入者服务提出了立法要求;在州一级，20世纪80年代中后期即出现促进基本银行服务广泛享用的动议，到1998年，就有伊利诺斯、马萨诸塞、明尼苏达、新泽西、纽约、罗得岛、佛蒙特等7个州颁布相关立法，或授权州银行监管部门监督银行的收费并于必要时加以管制，或要求所有在本州营业之银行为客户提供廉价的“基本银行账户”。^[13]在英国，工党政府1997年上台伊始即着手解决社会排斥及与之相关的问题，并为此成立了18个政策行动组。其中，政策行动组第14组(Policy Action Team 14，PAT14)专责探讨如何让更多人享用金融服务，并于1999年11月发布了题为《享用金融服务》的报告。

进入21世纪以后，治理金融排斥很快发展为国际性的政策和法律热点。其表现如下:

(1)美国、英国继续做出努力。美国国会2006年2月通过《2005年联邦存款保险改革一致性修订法》，责成联邦存款保险公司就受保存款机构将无银行账户者引入正规金融体系的努力进行两年一度的调查统计，并由其董事会主席向众议院金融服务委员会及参议院银行、住房和城市事务委员会提交报告，该报告除反映调查统计结果和结论外，还应有董事会主席认为适当的关于立法和行政措施的建议。^[14]在英国，围绕具体由财政部制定的两份战略性文件《促进金融包容》(2004年12月)和《金融包容:未来之路》(2007年3月)，政府在进一步明确目标重点的基础上，加大了对金融排斥的治理力度，包括:创立金融包容专项基金;成立金融包容行动小组向政府提供咨询和实施进程监督;有计划、有目标地降低无银行账户成年人口的比例;鼓励小额储蓄，实施儿童储蓄计划;开展多种形式的金融知识普及活动;招聘和培训货币咨询师以向公众免费提供面对面帮助。

(2)更多发达国家跻身其中。在加拿大，继2001年6月联邦议会通过《金融消费者局法》之后，联邦政府又于2003年5月制定了《享用基本银行服务条例》，专门规定开立零售存款账户和兑现联邦支票事宜，极其详尽。2003年初，芬兰修订《信用机构法》，加入了关于公民获取基本银行服务权利的条款。^[15]在比利时，2003年3月关于基本银行服务的法令规定:在比利时提供活期存款账户的所有信用机构，有义务在2003年9月1日前向自然人客户提供基本银行服务;收费不得超过12欧元;如信用机构无正当理由拒绝提供基本银行服务，可被课以行政罚款并受到免费提供两年基本银行服务的民事制裁。^[16]

(3)部分发展中国家开始起步。从2000年开始，巴西、印度、南非、菲律宾、肯尼亚等国启动了由零售商业网点代理银行业务的创新试验，以缓解边远地区银行分支机构的不足。2005年，印度储备银行对“银行倾向于排斥而不是吸引广大人民群众的做法”明确表示了担忧，为此，它建议银行为零售客户提供没有或只有很低余额要求、免费或费用低廉、无多余功能的基本银行账户，要求银行就所有供零售客户使用的印制材料提供当地语言版本，简化小额账户的开户程序。

(4)相关国际组织已有所动作。早在2002年，世界银行的“拉美与加勒比地区金融、私人部门和基础设施部”就启动了针对巴西、哥伦比亚、墨西哥等拉美国家的相关研究项目;其后，一个跨全行的工作小组得以成立，展开了更广泛、更深入的调查研究工作。截至目前，世界银行已就巴西、哥伦比亚、墨西哥、赞比亚、印度、尼泊尔等发布国别研究报告。此外，它还以金融排斥及其治理为主题多次组织了国际研讨会议，向乌克兰、斯里兰卡等若干发展中国家提供了技术援助。得到全球30多个开发性机构和私人基金会支持、致力于推动全球穷人广泛享用金融服务的扶贫协商小组(Consultative Group to Assist the Poor，CGAP)，作为独立的政策和研究中心，近年来也相当活跃，尤其在促进微型金融(M icrofinance)发展方面发挥了积极作用。联合国将2005年定为国际微型信贷年，而联合国旗下的资本发展基金也在与相关利益方广泛磋商的基础上，于2006年5月发布了《为发展构筑包容性金融体系》蓝皮书。欧盟对金融排斥问题的关注始于2007年;2008年5月28日，欧盟委员会在布鲁塞尔组织召开了一个以《金融包容:改善对基本金融服务的享用》为主题的国际研讨会议，以官方名义发布了名曰《金融服务之提供与金融排斥之防止》的研究报告;2009年2月6日，欧盟委员会发布《金融包容:确保基本银行账户之获取(征求意见稿)》，就成员国如何保障公民拥有基本银行账户以及如何解决其中的跨国问题阐明自己的立场和拟采取的措施，这标志着欧盟层面对金融排斥的治理正步入实质性阶段。

我们注意到，2007年以来的金融危机在国际上引发了对治理金融排斥的某些质疑。因为美国次贷市场的发育，与美国政府扩大低收入人口享用信贷服务的初衷及采取的相应措施密不可分。在美国国内，就有一些人将次贷危机归咎于《社区再投资法》，呼吁淡化对它的执行以恢复金融稳定。对此，美国财政部拟订、奥巴马总统2009年6月17日公布的金融改革方案驳斥道:“这些观点和主张没有任何的逻辑和证据基础。要说《社区再投资法》在制定超过25年之后突然引爆了次贷和金融危机是站不住脚的。”并针锋相对地指出:“对危机的适当反映不是削弱《社区再投资法》;而是促进《社区再投资法》的强有力实施，以使低收入家庭和社区获得真正符合其需求的、负责任的金融服务。”^[17]在法国，作为危机应对方案的一项内容，金融机构可从政府获得中期融资和股本注入，但前提之一是它们必须承诺让家庭、企业和地方当局容易从它们那里获得贷款。^[18]可以预见，金融危机过后，各国治理金融排斥的基本取向不会逆转，甚至可能进一步强化，但会加强对低端金融市场特别是低端信贷市场的规范和监管，以图在扩大享用的同时控制其中的微观和宏观风险。