国家信息化战略与我国信息立法

第二节　国家信息化战略与我国信息立法

随着社会信息化转型的深入发展，国家信息化战略的制定和信息立法的任务已经迫切地摆在我们面前。20世纪中叶以来，以计算机为代表的智能化高效信息处理技术的兴起和信息设备的应用，使人类社会迅速向信息社会过渡。在这个过程中，人类的信息生产、存储与传递能力成倍增长，人类生活实现了从工厂、办公室到家庭的全社会的信息化，社会信息化转型已经成为一个客观的历史现象。人类正经历着从工业化社会向信息化社会转型的巨大转变。

一、社会信息化概述

社会信息化指的是以提高经济增长质量为目的，利用信息技术，促进和保障信息资源的形成，促进信息交流和共享，推动社会发展和科学技术进步的社会历史进程。信息化与工业化、现代化一样，是一个动态变化的发展过程。这个过程包含三个层面、六大要素。所谓三个层面，一是信息技术的开发和应用过程，是信息化建设的基础;二是信息资源的开发和利用过程，是信息化建设的核心与关键;三是信息产品制造业不断发展的过程，是信息化建设的重要支撑。这三个层面是相互促进、共同发展的过程，也就是工业社会向信息社会、工业经济向信息经济演化的动态过程。而所谓六大要素则是指信息网络、信息资源、信息技术、信息产业、信息法规环境与信息人才。这三个层面、六大要素的相互作用过程就构成了信息化的全部内容。

20世纪90年代以来，信息化就已经成为全球经济社会发展的最主要特征，信息社会成为人类社会发展的目标和前进的方向。人类社会的信息化转型深刻地改变了人类社会的传统生产方式和人类社会的整体结构以及人类生活的方方面面。虽然这些改变带来了一些社会的动荡和无序，但它切实地促进了社会的进步和发展，因此全球各国都在积极推动社会信息化工作。发达国家信息化发展目标已经十分清晰而具体，正表现出向信息社会转型的大趋向;越来越多的发展中国家也主动推动本国社会信息化，迎接信息化挑战，迎接世界信息技术革命和信息化发展带来的新机遇，力争跟上时代潮流。

根据《俄罗斯信息基本法》第2条规定，信息化是指在信息资源形成与使用的基础上，为满足公民，国家权力机构，地方自治机构、组织、社会团体的信息需求与权利实现而建立的最佳条件的有组织的社会经济和科学技术进程。

在信息化过程中，人类社会发生了一系列根本性的变化:信息产业取代传统工业，信息经济取代原有经济模式，信息取代物质和能量成为最重要的生产资源。然而，在信息化过程中，社会发展也出现失衡现象，全球数字鸿沟(Digital Divide)不但未被消除，反而被逐渐拉大。针对社会信息化出现的正反两方面的新问题，各国开始了信息化战略和信息立法的制定工作。

二、国家信息化战略概述

社会信息化是由国家主导的历史进程，国家促进社会信息化的措施有很多，制定国家信息化战略是其中最为重要的一步。用信息化带动工业化是我国21世纪的一项国家战略举措。国家信息化战略是指国家对本国社会信息化全局的筹划与指导，是依据全球社会信息化的程度和趋势，结合本国社会信息化的基本情况，以及国民经济发展情况等基本因素确定的国家战略。国家信息化战略解决的主要问题是对社会信息化的发展及其特点、规律的分析与判断，并制定战略方针、任务、方向，解决本国社会信息化过程中重大的、带全局性或决定全局的问题。在信息化浪潮席卷之下，国与国之间的竞争将取决于对信息的占有程度，谁占据了信息优势，谁就占领了政治、经济、军事、文化的制高点。为此，各国都高度重视本国的信息化建设，并通过制定信息化战略，积极推进社会信息化的实现。

(一)国家在社会信息化过程中的责任

对于国家在信息化进程中的作用问题，东西方国家由于政治和文化因素的差异，形成了完全相反的态度和做法。在西方，国家在信息化进程中所能起的作用一直受到怀疑。如英国政府始终认为，决定社会信息化发展方向和步伐的是私营机构而不是国家，强调私营机构在社会信息化进程中的作用。在英国，私营机构不但拥有建设信息高速公路的资源，而且具有开发和应用新技术的创新精神，同时，它还具有为用户提供最新、最好的服务而获得高利润的商业本能。在美国，克林顿政府的国家信息基础设施(NII)计划在这一点上也完全保持了相同的态度。西方国家在政策和战略上高度重视社会信息化进程，而在具体的工作开展方面，却始终依靠私营机构和市场的力量。

在东方，在促进社会信息化方面，人们普遍对政府寄予厚望。东方国家往往强调政府主导，通过强调国家与私营机构合作的方式促进社会信息化的实现。鉴于此，东方国家更重视信息政策和信息化战略的制定，如我国国家信息化战略的制定和实施。东方国家强调，私营机构应在国家政策或者战略的指导下开展信息化工作。一般情况下，东方国家的信息政策或者战略往往得到国家资源的大力支持，而不是企业，企业只是国家战略部署的一个棋子，积极参与其中而已。马来西亚的多媒体社会战略、新加坡的“智慧岛”战略无不如此。我国是东方国家，无论从政治结构还是从文化心理上来讲，我国社会信息化都应该是国家主导的信息化。

《俄罗斯信息基本法》第3条规定了国家在组建信息资源和信息化领域中的责任。这一规定值得我国政府借鉴。该法第3条规定，国家应着重通过在组建信息资源和制定信息化领域中制定政策，为解决社会和经济发展的战略和战术任务问题提供有效和优质的信息创造条件。具体而言，国家在信息化领域中应着重发挥以下十大作用:

(1)为发展和保护一切所有制形式的信息资源提供充分的保障条件;

(2)组建和保护国家的信息资源;

(3)建立和发展全国和地方性信息系统和网络，保障信息在全国范围内的兼容性和可用性;

(4)在国家信息资源的基础上，为公民、国家政权机关、地方自治机关、机构和社会团体提供优质和有效的信息创造条件;

(5)在信息化领域内保障国家的安全，以及在信息化的条件下保障实现公司和机构的权益;

(6)促进信息资源、服务、信息系统、技术及其保障手段市场的形成;

(7)注意现代世界信息技术的发展水平，在信息化领域内形成和实施统一的科技和工业政策;

(8)支持信息化计划和规划;

(9)建立健全吸引投资的体制和鼓励拟定并实施信息化计划的机制;

(10)发展和强化在信息流程、信息化和信息保护领域中的法制。

(二)国外信息化战略概述

1.美国国家信息化战略

作为世界信息产业的发源地，美国在信息产业领域一直走在世界前列。但是到了20世纪80年代中期，由于西欧各国、日本、韩国等国家信息产业的发展，美国在世界信息产业中的领导地位受到了严重的挑战，于是在20世纪90年代，美国政府加快信息化建设的步伐，开始有计划、有步骤地实施社会信息化发展战略，目的是希望通过占据信息技术研发和应用的制高点，提高信息占有、支配和快速反应的能力，从而主导未来世界的信息传播，保持和扩大信息化方面的整体优势。也就是说，美国社会信息化的领先地位不仅得益于20世纪90年代以来互联网的商业化，而且直接受到了美国政府社会信息化发展战略的影响。

冷战结束后，美国中止了星球大战计划，转向国家信息化战略的制定和实施。从20世纪90年代初开始，美国已经形成一整套国家信息化计划，在推动信息基础设施建设以及加强信息技术的研发方面发挥了重要作用。如1993年克林顿政府曾提出“国家信息基础设施行动计划(NII)”，并将该计划作为施政纲领，这标志着美国信息化建设工程拉开序幕。美国NII的五项基本原则是鼓励私人投资、促进竞争、保障网络的开放式、制定灵活性的管理规范、保障服务的普遍性。为了保证因特网的有效发展，1994年美国又出台了“全球信息基础设施行动计划(GII)”，该计划致力于促进世界各国信息基础设施的发展和合作，并鼓励政府和民间联合，促进全球的信息化进程。美国GII仍然贯彻了上述五项原则。1996年美国又提出了“新一代因特网五年计划(NGI)”，旨在促进新一代因特网应用技术的开发，以保持美国在信息通信技术领域的主导地位。1999年美国总统信息技术顾问委员会又提出一项题为“21世纪的信息技术:对美国未来的一项大胆投资(IT2)”的报告，进一步加大对信息技术、大规模网络、高可靠性系统、教育与人才培养等领域的研发力度。美国政府认为，由于各国的边界受到全球网络的侵蚀，因此美国致力于怎样才能使各国把彼此分离和不兼容的信息基础设施发展成为彼此相互兼容的全球性信息基础设施。可见，美国的国家信息化战略实质为全球信息化战略，它总是自觉不自觉地把自己当做全球信息化的火车头。在总方针上，美国主张各国应促进网络互联和促进多种信息媒介的发展，在全球信息基础设施中，美国主张应促进文化与语言的多元化，推进电子商务和电子政务。可以明显地看出，美国国家信息化战略的实质是不仅促进本国社会的信息化，而且占据全球信息化过程中的领导者地位，谋求更大的国际活动空间。

在大力推行信息化战略的同时，美国还积极推动电子商务和电子政务发展，并在这个过程中逐步完善信息法律体系。1997年克林顿政府发布了《全球电子商务框架》，提出五项原则:私营部门必须发挥主导作用;政府应当避免对电子商务的不当限制;政府必须参与时，应该致力于支持和创造一种可预测的、受影响最小的、持续简单的法律环境;政府必须认清因特网的特性;应该在全球范围内促进因特网上的电子商务。1998年初宣布电子商务为免税区，10月通过了《美国因特网税收自由法案》，规定对因特网的接入费免征消费税，于是大小企业纷纷参与，激励了电子商务的发展。2000年美国国会又通过了《全球和全国商务电子签名法案》，赋予数据电文、电子签名和电子认证以法律上的效力，与《美国统一电子交易法》、《美国统一计算机信息交易法》一起，提供了跨州(国)商务场合中使用电子签名的法律基础，从而加强了电子交易安全。美国的电子政务起源于20世纪90年代初。在20世纪80年代，由于美国政府预算赤字很大，国会和选民强烈要求政府削减预算，提高效率。在这种背景下，1993年克林顿政府在建立“国家绩效评估委员会”时，就提出构建电子政府的战略，到1996年出台“重塑政府”计划以及1997年“访问美国”计划，这一系列战略及计划的目的，就是希望通过信息技术的应用改进政府组织，重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源的共享。在这些政策的推动下，2000年9月，美国“第一政府”门户网站(www.firstgov.gov)开通，政府开始通过互联网向公众提供信息和服务，接受公众办理业务，带动了政府职能的完善。为了加强对电子政务的统一管理，美国政府十分重视对电子政务的立法工作。从20世纪90年代开始，先后制定了《美国政府纸张消除法》、《电子政务法》等一系列法律法规，对政府信息化发展起到了重要的保障和规范作用。可以说，美国电子政务建设已经迈入了一个稳定发展的时期。除此之外，美国还针对信息安全以及知识产权保护等制定了相关法律政策，如《美国电子信息自由法》、《美国数字千年版权法》、《美国联邦信息安全管理法》等，提高消费者对于信息社会的信任。这一系列信息政策法规的颁布，使美国建立了较为完善的国家信息政策法规体系的雏形，为美国经济、社会的发展提供了制度保护，强化了美国在信息化过程中的全面领先地位。从某些方面看，美国的信息化发展代表了世界信息化的发展方向。

2.欧盟信息化战略

欧盟一直积极地推动社会信息化进程，并最大程度地渗透全球市场，谋求和美国相抗衡的经济和政治利益。

欧盟提出建设欧洲信息社会计划始于20世纪90年代。从1994年开始，欧洲理事会就在一系列欧洲首脑会议上，指出了重视创新和建设信息社会。而到1999年12月，欧盟赫尔辛基理事会通过了欧盟委员会发起的“电子欧洲——面对所有人的信息社会”计划，主张消除各种障碍发展因特网，加速欧洲网络建设，使欧洲能够充分利用因特网和数字技术的优势，加快发展“新经济”。该计划是欧盟面对经济全球化、知识经济和信息社会的挑战所做出的重大战略决策，标志着欧洲正逐步走上全面建设信息社会的道路。2000年3月，欧盟在里斯本首脑会议上提出“建立一个以知识为基础、最具经济活力和竞争力的欧洲”战略目标。为了实现这一战略目标，欧盟分两阶段具体实施了“电子欧洲”行动计划，为欧洲建设信息社会打下了坚实的基础。

为落实“电子欧洲”战略的总体目标，2005年6月，欧盟委员会又发布了一个新的信息化计划《欧洲信息社会2010发展规划——i2010》，重申了信息技术在欧洲最为关注的经济增长和促进就业两个方面的巨大作用。该计划对促进欧盟信息技术相关领域的发展部署了政策框架，同时确立了三个优先目标:创造统一的欧洲信息空间;强化创新与ICT的投资;建立具有包容性、高质量的信息化社会。2006年9月，欧盟理事会轮值主席国芬兰和欧盟委员会共同发起举办了欧洲信息社会大会，大会以“i2010——创建一个无所不在的欧洲信息社会”为主题，并达成基本共识:信息社会正在变为一个“无所不在”的信息社会。

欧盟在推进社会信息化转型的过程中，积极出台了一系列法律，如《欧洲电子商务提案》、《欧盟关于数据库法律保护的指令》、《欧盟协调信息社会中特定著作权和著作邻接权指令》、《欧盟远程消费保护指令》、《欧盟电信部门的隐私保护指令》、《欧盟软件保护指令》等，这些立法的存在不但规范了欧盟社会信息化的过程，而且对欧盟的社会信息化起到了巨大的推动作用。

3.日本国家信息化战略

20世纪60年代末，处于经济高度发展时期的日本，基于对经济发展阶段存在的社会问题的基本判断，在全球范围内率先提出了“信息化”的概念，提出由工业社会向信息社会转变，并指出工业社会是以实物生产为特点的，而信息社会则是以信息生产为特点的。进入20世纪70年代，日本克服了两次石油危机对经济产生的影响，在世界科技革命的推动下，于1980年正式提出了“技术立国”战略，开始大力进行产业结构调整，将发展的重点转向具有耗能小、技术水平高、附加值大的电子和电信业等知识密集型高新技术产业，并把加快信息技术的研究开发和信息网络基础设施建设作为工作重点。1995年日本又出台了《日本推进发达的信息通信社会的基本方针》，推进信息通信技术和产业不断发展，为日本由工业社会迅速进入信息社会奠定了坚实的基础。

20世纪90年代后期，特别是进入21世纪之后，面对美国、北欧等信息化强国的挑战与压力，以及本国信息化建设相对落后的现状，日本加快了信息化战略的制定与实施。其信息化战略是以2000年11月29日通过的《日本高度信息通信网络社会形成基本法》(简称《日本IT基本法》)为中心展开的。根据IT基本法的规定，2001年1月22日以总理大臣为首的“IT战略本部”正式公布了“e-Japan”战略。该战略的目标是要用5年的时间将日本建设成世界上最先进的IT国家。经过日本全国上下的努力，2003年日本网民达7730万，普及率超过60%，战略目标提前实现，IT基础环境已达世界最先进水平。

在“e-Japan”战略的基础上，2004年3月日本总务省召开了“实现泛在网络社会政策恳谈会”，并于同年5月正式提出“u-Japan”构想，反映了日本在经济社会转型方面的考虑。所谓“u”，可以被细化为三方面:普及(universal)、面向用户(user—oriented)，独特性(unique)。其中，“普及”是指让所有的人都可以方便地使用网络资源，达到人们之间的紧密沟通;“面向用户”强调的是一切应用要重视使用者的便利性，以人为本，从每一个细部体现科技的人文关怀;“独特性”则体现了使用者鲜活的个体特性，为大众提供展现活力和个性的舞台，力图在人类无限创造力的推动下，不断地创造出新的服务模式和商务形态。“u-Japan”构想的整体目标就是要到2010年，建立无所不在的信息网络系统，以便任何人在任何时间、任何地点都可以方便地获取和交换任何信息，并且通过信息技术解决当前的社会问题和技术发展带来的新问题，打造一个理想的、可持续发展的信息社会。

日本从“e-Japan”走向“u-Japan”，表明日本政府对信息社会的基本观念已经成熟，是从技术上信息化到社会信息化的一个转变。

(三)我国国家信息化战略

1.我国信息化发展概况

(1)我国社会信息化程度。

我国的社会信息化建设在政府的大力推动下，已经取得了较大的成就。但我国仍处于工业化的中期阶段，迈向信息社会仍是一个中长期的发展战略目标。我国信息网络呈跨越式发展的态势。根据互联网络信息中心(CNNIC)发布的《第20次中国互联网络发展状况统计报告》的数据显示，截至2007年6月30日，我国网民总人数达到1.62亿，互联网普及率达到了12.3%;国内域名总数达到918万个;我国网站数量达到131万个;上网计算机数达到6710万台。国家的IPV4的地址总数也已经超过了1.18亿个，与日本相当，处于第二位或者是第三位。

(2)我国国家信息化政策的沿革。

1993年，我国提出信息化建设的总任务，相继启动了以金关、金卡和金税为代表的重大信息化应用工程，拉开了国民经济信息化的序幕。1995年9月党的十四届五中全会发出了“加快国民经济信息化进程”的号召，通过信息化和工业化相结合，加快信息化发展的步伐，推动产业结构调整和升级，带动国民经济增长。2000年10月党的十五届五中全会第一次把信息化提到了国家战略的高度，指出“大力推进国民经济和社会信息化，是覆盖现代化建设全局的战略举措。以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展”，指明了我国信息化的建设和发展方向。2002年11月党的十六大把推进信息化作为我国在新世纪头20年经济建设和改革的一项主要任务，要求“坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”。党的十六届五中全会再一次强调，推进国民经济和社会信息化，加快转变经济增长方式。而在十六大确立的全面建设小康社会目标的基础上，十七大报告又根据新世纪新阶段的时代要求，首次鲜明地提出了信息化与工业化融合发展的崭新命题，赋予了我国信息化全新的历史使命。2004年3月，国务院总理温家宝在党的十届全国人大第二次会议上所作的《政府工作报告》中指出，要按照走新型工业化道路的要求，推进国民经济和社会信息化，促进产业结构优化升级。2006年3月党的十届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，积极推进信息化，要坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，提高经济社会信息化水平。

(3)我国信息化建设领导机构沿革。

1993年，我国开始设立专门机构领导信息化工作。1993年12月10日国务院国办通［1993］38号文件批准成立国家经济信息化联席会议，文件规定了联席会议的五项主要任务和职责，批准国务院副总理邹家华为联席会议主席。1996年成立国务院信息化工作领导小组，1999年恢复成立国家信息化工作领导小组，2001年成立国家信息化领导小组。而自1997年4月国务院信息化工作领导小组主持召开了首次全国信息化工作会议以来，已先后召开了五次重要会议，在制定信息化发展规划、推行电子政务、发展软件产业、保障信息安全、发展电子商务、开发利用信息资源等方面做出了一系列重要决定和战略部署，为未来信息化发展提供了明确指导。

2.我国国家信息化战略的制定和实施

2006年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布的《2006—2020年国家信息化发展战略》(以下简称《中国信息化战略》)是我国信息化建设的第一个系统化、纲领性的白皮书，描述了全球信息化发展的基本趋势和我国信息化发展的基本形势，提出了未来15年我国信息化发展的指导思想、战略目标、战略重点，并制定了推进信息化的战略行动计划和保障措施，是我国信息化发展进程中的里程碑，对我国信息化的快速推进产生着深远的影响。

(1)制定国家信息化战略的指导思想。

制定国家信息化战略的指导思想可以分为相互联系的两个方面:

第一，以人为本、惠及全民。信息化和全体人民密切相关，社会信息化的后果必然是把全民带入信息社会。因此，信息化看似一个技术问题，但绝非仅此而已，而是一个涉及全民生活的人的问题。因此，“以人为本、惠及全民”成为我国《中国信息化战略》始终贯彻的指导思想。“以人为本、惠及全民”要求信息化战略的实施不仅关注技术，而且更应该关注技术对人和社会带来的影响。欲实现“惠及全民”的目的，必须加强全民的信息技能培训，缩小数字鸿沟。

第二，实现信息共享，消除数字鸿沟。当前，随着信息化的进展，数字鸿沟(Digital Divide)已经成为各国普遍关注的社会现象，它不是随社会信息化而产生的一个技术问题，而是一个社会问题。1992年，美国克林顿政府提出信息高速公路计划之初，具体负责人戈尔副总统便把如何防止信息富有者和信息贫困者之间形成的过大差距列为重要内容，并采取一系列措施缩小信息化导致的社会两极分化，遏制所谓的“马太效应”。自1994年开始，美国政府每两年发布一次“全美数字鸿沟报告”，并积极采取措施防止或缩小数字鸿沟。然而，事与愿违，数字鸿沟非但没有被消除，反而呈加大的趋势，马太效应的确发挥着作用。农业人口、残疾人口、少数民族和城市人口之间的数字鸿沟正在迅速加大。我国制定国家信息化战略的指导思想之一就是消除数字鸿沟，全面推进社会信息化进程，全面提高国民的生活水平。

(2)国家信息化战略的制定目的。

《中国信息化战略》的第一段概括了信息化发展战略的三个主要目的:

第一，追赶国际社会的发展趋势。这个目的说明《中国信息化战略》是追赶战略，而不是超越战略。信息技术革命对各国的政治、经济、社会等领域产生全面而深刻的影响，信息技术竞争正演变为影响国家综合实力、国际竞争力的关键因素。面对此种局面，从发达国家到发展中国家，如美国、欧盟、俄罗斯、日本、韩国和印度，纷纷出台国家信息化战略。当前我国信息化整体水平在发展中国家中处于中等或中等偏上位置，随着战略的实施，到2020年，希望整体上达到发展中国家前列或领先水平，某些地区或领域将达到国际先进水平甚至领先水平。加快我国信息化发展，缩小与其他国家的差距是确定战略目标的基本思路。

第二，建设创新型国家，推动社会发展。制定《中国信息化战略》是保障我国经济社会长期稳定发展的迫切需要和必然选择。对于我国社会发展中的问题，无论是三农问题，资源、能源问题，还是环境污染问题，信息化都发挥着重要的作用。对于有些问题，信息化是解决的关键;对于有些问题，信息化能促进问题的解决。从宏观角度看，无论是建设社会主义政治文明、经济文明，还是提高群众生活质量，信息化都起着发动机的作用。

第三，推进社会信息化历程。制定《中国信息化战略》的直接目标是推进社会信息化历程。邓小平同志1984年就提出“开发信息资源、服务四化建设”的战略构思。制定《中国信息化战略》是党中央、国务院针对我国经济和社会发展对信息化的新需求，应对信息化发展新趋势所做出的全局性战略部署，其直接目标是推动社会的信息化进程。

三、我国信息立法概述

20世纪90年代以来，信息化就已经成为全球经济社会发展的最主要特征，信息社会成为人类社会发展的目标和前进的方向。人类社会的信息化转型深刻地改变了人类社会的传统生产方式和人类社会的整体结构以及人类生活的方方面面。虽然这些改变带来了一些社会的动荡和无序，但它切实地促进了社会的进步和发展，因此，全球各国都在积极推动社会信息化工作。发达国家信息化发展目标已经十分清晰而具体，正表现出向信息社会转型的大趋向;越来越多的发展中国家也主动推动本国社会信息化，迎接信息化挑战，迎接世界信息技术革命和信息化发展带来的新机遇，力争跟上时代潮流。于是，全球信息立法拉开了帷幕。

(一)我国信息立法的必要性

我国进行信息立法的必要性主要表现为如下两点:

第一，完善信息立法是加快信息化进程的需要。社会信息化转型，使得信息立法成为必然。在社会信息化转型过程中，人们的行为也越来越多地“迁移”到网络之上，信息已经逐步成为社会最为重要的资源，这些根本性的变化引发的新问题亟须立法予以调整和规范。在社会信息化转型过程中发生的一系列新的社会问题，如信息产业的垄断与竞争、信息市场秩序混乱、计算机犯罪泛滥、网上知识产权侵权、个人信息泄露等，靠传统的法律体系是不能完全解决的，必须借助于新的法律来加以规范，这就是信息法。

第二，完善信息立法是健全国家法律体系的需要。社会信息化转型改变了各国的法律体系，在传统的法律体系之内，成长了一个新的部分——信息法。加强信息立法不但是保障信息化工作的需要，而且是完善法律体系的需要。

综上，加快完善信息立法，对推进我国信息化建设有着重要的历史作用。当前摆在我们面前的任务是，加强前瞻性的研究，加快信息化立法，运用各种法律手段和法律措施，促进信息共享，保障信息安全，促进国民经济健康发展，促进我国社会信息化转型的顺利实现。

(二)我国信息立法之现状与反思

我国的信息立法实践活动起步于20世纪80年代初。20世纪80年代之初，公安部成立计算机安全监察机构的同时，就已着手制定有关计算机安全方面的法规。中国率先制定的信息法是20世纪80年代末的《保守国家秘密法》，该法对信息保密这一事关国家信息安全的重大问题做出了规定。此后，公安部制定了《计算机病毒控制规定》(草案)。这一时期，国家法律体系中调整有关信息关系的法律法规明显增多。20世纪90年代之后，我国的信息立法进入了加速发展的时期。到目前为止，国家立法机关和中央人民政府各部门在信息方面的法律法规已经广泛涉及信息网络管理、信息安全、电子商务、信息公开等方方面面，同时，地方立法机关也制定了大量的地方信息法规。

在信息与知识产权保护方面，2006年7月1日《信息网络传播权保护条例》开始实施，使得知识产权立法逐步趋于完善;信息网络管理方面，从1996年《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》、《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》，到2000年的《互联网信息服务管理办法》、《互联网电子公告服务管理规定》，再到2002年的《互联网上网服务营收场所管理条例》，信息网络立法在不断地丰富与完善;在信息立法和电子商务方面，我国已经颁布了统一的电子商务立法《电子签名法》，并已于2005年4月1日实施。我国相关法律也纷纷响应，如我国《专利法实施条例》为了适应国际通行趋势，已规定可以电子通信方式提出专利申请;在信息安全方面，我国已制定了《计算机信息系统安全保护条例》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《计算机病毒防治管理办法》等一系列法律，个人信息保护法案也在规划制定之中;在信息公开方面，除了《电子出版物管理规定》、《中华人民共和国电信条例》之外，《中华人民共和国政府信息公开条例》也于2007年1月17日通过。

与国外信息化进程和立法相比，我国信息化工作和立法工作都处于初级阶段和初级水平，我国的信息化立法不仅需要完善和发展，而且需要质的飞跃和成熟理论的指导。我国目前的信息立法，系统性、独立性和操作性都显得不够;已经出台的信息法规多为规章和条例，立法层次较低，这些“政出多头”的规范性文件权威性较弱;虽然信息法规数量众多，但从总体上看，对信息关系的调整仍有不少遗漏，并且信息立法质量不高、交叉重复现象严重，法律规范相互冲突的现象也部分存在。

(三)我国信息立法模式与路线

1.信息立法模式之比较

世界各国有关信息化立法主要有两种模式。第一种是分散立法模式。采取这种立法模式的国家不制定信息基本法(综合的信息化法律法规)，而是针对急迫、突出关键的问题单独立法。其优势立竿见影，能及时解决社会信息化过程中的紧迫问题。美国已经制定了大量的信息化方面的单行法律法规，如《美国信息自由法》、《美国计算机欺诈和滥用法》、《美国统一计算机信息交易法》等，但是始终未出台信息基本法。目前，由于信息立法在全球刚刚起步，国际上各国立法表现出来的是分散立法的形式(但这并不等于各国终将采取分散立法模式，而放弃信息基本法的制定)。第二种是统一立法模式。采取这种立法模式的国家，一般先形成信息化立法的整体思路，出台信息基本法，然后对各个具体问题制定单行规则。此种模式的代表是俄罗斯。1995年《俄罗斯信息基本法》规定，在建立、收集、处理、存储、保存、查找、传播和向需求者提供文件信息的基础上，组建和使用信息资源时;在建立和使用信息技术及其保障手段时;在保护信息、参与信息流程和信息化的主体的权益时所发生的各种社会关系为调整对象，明确了信息资源利用、信息安全保障、信息主体权益保护、促进信息化发展等内容。《俄罗斯联邦信息、信息化和信息保护法》是全球信息立法的典范。

2.我国信息立法模式和路线的选择

(1)我国信息基本法的制定。

我国信息化立法起步比较晚，立法水平与其他国家存在很大差距，因此我们必须在认清本国国情的基础上，充分借鉴和吸收各国成功经验，选择恰当的立法模式。我国应在扬弃分散立法和统一立法模式的基础上，确定适合于我国的信息立法模式。笔者认为，我国应采取“基本法+单行法”的统一立法模式。至今我国尚未出台信息基本法，有关信息化法律体系是以颁布单行法规的形式逐步建立的。制定信息基本法的呼声越来越高，曾有全国人大代表周旭向大会提交议案，建议为信息化立法。提案代表认为，虽然我国已经颁布了一系列关于信息化的法律法规，但与信息化和信息产业的发展速度相比，这些法律法规显得滞后、不完善，特别是没有国家法律层面的专门法律来引导信息化建设领域各种行为的调整规范，因此应尽快制定《中华人民共和国信息化法》，以促进信息化的进程。笔者赞同我国应制定信息基本法的主张，这是对统一立法模式的合理借鉴。信息基本法的制定，意味着由国家针对信息化过程中形成的信息关系进行全局性安排和调整，这种整体的立法模式不仅有利于从宏观上统领和把握信息化的发展，而且和我国大陆法系传统是一致的。

我国已经出现了一系列地方性信息法规，如2004年7月30日湖南省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《湖南省信息化条例》，就是我国首部省级地方性信息化综合法规，该条例对该省的信息化规划与建设、信息技术推广应用、信息资源开发、信息产业发展、信息安全保障和法律责任等进行了详细的规范。该条例的出台，为该省信息化和信息产业健康发展提供了法律保障，从根本上解决了各级信息化主管部门有法可依、信息化主体有章可循、信息化重要工作有部门负责的问题，依法引导、规范、促进信息化和信息产业发展。自湖南之后，其他各省市也加快了制定信息化综合法规的步伐，如天津于2007年9月12日颁布了《天津市信息化促进条例》，2007年12月1日《北京信息化促进条例》开始施行，这些法规的出台对将来我国制定信息基本法必将产生积极影响。

(2)我国信息单行法的制定。

我国信息单行法应由四个独立的部门法构成，分别是个人信息保护法、政府信息公开法、信息财产法和信息安全法。

信息法开端于个人信息保护法。个人信息保护法是以保护个人信息之上的人格利益为目的的领域法。迄今，个人信息保护法已有三十多年历史，早已发展出独具自身特色的原则和制度体系，成为在融合民法和行政法的基础上的一个新的研究领域和法律部门。

近现代政府信息公开立法始于1766年《瑞典新闻自由法》，《瑞典新闻自由法》是针对新闻媒体的立法，通过立法赋予新闻媒体转载公文的自由。如今世界已步入知识经济和信息时代，“信息”成为个体发展和社会经济前进所不可缺少的资源，是社会组成成员与组织进行活动的基础和动力，是决定其发展与进步的重要因素。公开政府信息为公众所用已经成为历史发展的必然。我国已于2007年颁布《政府信息公开条例》，政府信息立法任务基本完成。

信息财产法是确定信息财产权属、构建信息财产交易规则的法律规范。1999年美国统一州法委员会推荐的UCITA使得信息财产法发展成为部门法。

信息安全法以保护信息安全为目的，在信息法中占有举足轻重的地位。信息安全法主要是维护信息安全，防止利用互联网实施各种犯罪活动。从法律性质上说，属于传统刑法的范畴。

【注释】

[1]马德普:《从亲爱、忠爱到自爱、博爱——论传统农业社会和资本主义社会的感情原则》，《郑州大学学报》(哲学社会科学版)1997年第4期，第10～17页。

[2]《马克思恩格斯全集》第四卷，第122页。

[3]马俊驹:《财产权制度的历史评析和现实思考》，《中国社会科学》1999年第1期，第90～105页。

[4]江山:《互助与自足——法与经济的历史逻辑通论》，中国政法大学出版社1994年版，第135页。

[5]参见江山:《互助与自足——法与经济的历史逻辑通论》，中国政法大学出版社1994年版，第169页

[6]http://www.hy.jsinfo.net/client/hz/zhuye/keyan/jygng.htm，访问日期2004年9月22日。

[7]参见江山:《互助与自足——法与经济的历史逻辑通论》，中国政法大学出版社1994年版，第157页。

[8]魏京武、张颖岚:《秦始皇陵园考古发现中的农业信息》，《农业考古》1998年第1期，第372～377页。

[9]马俊驹:《财产权制度的历史评析和现实思考》，《中国社会科学》1999年第1期，第90～105页。

[10]梅因著，沈景一译:《古代法》，商务印书馆1959年版，第155页。

[11]梅因著，沈景一译:《古代法》，商务印书馆1959年版，第155页。

[12]参见江山:《互助与自足——法与经济的历史逻辑通论》，中国政法大学出版社1994年版，第275页。

[13]王亚娟:《中国传统农业社会中的土地所有权变动趋势》，《陕西经贸学院学报》2002年第1期，第83～86页。

[14]孟勤国:《物权二元结构论》，人民法院出版社2002年版，第69页。

[15]王亚娟:《传统农业社会农户兼业化行为趋向的效率分析——兼论中国封建社会长期延续的原因》，《人文杂志》2002年第1期，第65～70页。

[16]梅因著，沈景一译:《古代法》，商务印书馆1959年版，第155页。

[17]马俊驹:《财产权制度的历史评析和现实思考》，《中国社会科学》1999年第1期，第90～105页。

[18]孟勤国:《物权二元结构论》，人民法院出版社2002年版，第67页。

[19]崔保国:《信息社会的理论与模式》，高等教育出版社1999年版，第44页。

[20]崔保国:《信息社会的理论与模式》，高等教育出版社1999年版，第47页。

[21]贝尔著，高铦等译:《后工业社会的来临》，商务印书馆1984年版，第2～14页。

[22]郑成思:《计算机、软件与数据的法律保护》，法律出版社1987年版，第190页。

[23]参见朱谢群:《信息与知识产权》，《互联网时代的法律探索》，法律出版社2004年版，第57页。

[24]北川善太郎:《网上信息、著作权与契约》，渠涛译，《外国法译评》1998年第3期，第28～35页。

[25]参见郑成思教授2003年10月16日在广西大学举办的“民法典与知识产权法”讲座。

[26]参见UCITRAL Report of the Working Group on Electronic Commerce on its thirtyninth session，para.2.

[27]参见齐爱民、吕光通:《论民法对“虚拟财产”的确认与保护》，《中国物权法的理论探索》，武汉大学出版社2004年版。

[28]郑成思:《个人信息保护立法——市场信息安全与信用制度的前提》，《中国社会科学院研究生学报》2003年第2期，第14～21页。

[29]笔者赞同财产法包括民法上的物权法和知识产权法等内容的观念。参见郑成思:《关于制定“财产法”而不是“物权法”的建议》，http://www.chinalawedu.com/news/2004_11/1/1115353652.htm，访问日期2005年1月12日。

[30]郑成思:《信息、信息产权及其与知识产权的关系》，http://www.iplawyers.com.cn/article/article.php/160，访问日期2007年10月27日。

[31]参见周林:《知识产权与信息法》，http://www.iolaw.org.cn/shownews.asp?id= 4904，访问日期2005年1月8日。

[32]参见徐国栋教授2005年1月4日在广西大学的演讲。

[33]参见马特、张鹏、明俊、李光琴、吴玉玺、孙巾淋、褚福宝:《中国法学会民法学研究会2004年年会综述》，《法学研究动态》第9、10期，第2页。