社会信息化与国家信息化战略

第一节　社会信息化与国家信息化战略

随着社会信息化转型的深入发展，国家信息化战略的制定和信息立法的任务已经迫切地摆在我们面前。20世纪中叶以来，以计算机为代表的智能化的高效信息处理技术的兴起和信息设备的应用，使人类社会迅速向信息社会过渡。在这个过程中，人类的信息生产、存储与传递能力成倍增长，人类生活实现了从生产、办公室到家庭的全社会的信息化，社会信息化转型已经成为一个客观的历史现象，势不可挡。人类正经历着从工业化社会向信息社会转型的巨大转变。

一、社会信息化概述

社会信息化指的是以提高经济增长质量为目的，利用信息技术，促进和保障信息资源的形成，促进信息交流和共享，推动社会发展和科学技术进步的社会历史进程。“信息化”与工业化、现代化一样，是一个动态变化的发展过程。这个过程包含三个层面、六大要素。所谓三个层面，一是信息技术的开发和应用过程，是信息化建设的基础；二是信息资源的开发和利用过程，是信息化建设的核心与关键；三是信息产品制造业不断发展的过程，是信息化建设的重要支撑。这三个层面是相互促进、共同发展的过程，也就是工业社会向信息社会、工业经济的信息经济演化的动态过程。而所谓六大要素则是指信息网络、信息资源、信息技术、信息产业、信息法规环境与信息人才。这三个层面、六大要素的相互作用过程，就构成了信息化的全部内容。^[1]

20世纪90年代以来，信息化就已经成为全球经济社会发展的最主要特征，信息社会成为人类社会发展的目标和前进的方向。人类社会的信息化转型深刻地改变了人类社会的传统生产方式和人类社会的整体结构以及人类生活的方方面面。虽然这些改变带来了一些社会的动荡和无序，但它切实地促进了社会的进步和发展，因此全球各国都在积极推动社会信息化工作。发达国家信息化发展目标已经十分清晰而具体，正表现出向信息社会转型的大趋向；越来越多的发展中国家也主动推动本国社会信息化，迎接信息化挑战，迎接世界信息技术革命和信息化发展带来的新机遇，力争跟上时代潮流。^[2]

俄罗斯联邦杜马1995年1月25日通过国家杜马审议，1995年2月20日颁布了《俄罗斯信息、信息化与信息保护法》（以下简称《俄罗斯信息基本法》），这是最为典型和最具影响力的国家层面的信息立法。根据该法第2条的规定，信息化是指在信息资源形成与使用的基础上，为满足公民、国家权力机构、地方自治机构、组织、社会团体的信息需求与权利实现而建立最佳条件的有组织的社会经济和科学技术进程。^[3]

在信息化过程中，人类社会发生了一系列根本性的变化:信息产业取代传统工业，信息经济取代原有经济模式，信息取代物质和能量成为最重要的生产资源。然而，在信息化过程中，社会发展也出现失衡现象，全球数字鸿沟（Digital Divide）不但未被消除，反而被逐渐拉大。针对社会信息化出现的正反两方面的新问题，全球开始了信息化战略和信息立法的制定工作。

二、国家信息化战略概述

社会信息化是由国家主导的历史进程，国家促进社会信息化的措施有很多，制定国家信息化战略是其中最为重要的一步。用信息化带动工业化是我国21世纪的一项国家战略举措。国家信息化战略是指国家对本国社会信息化全局的筹划与指导，是依据全球社会信息化的程度和趋势、本国社会信息化的基本情况以及国民经济发展的基本情况等因素确定的国家战略。国家信息化战略解决的主要问题是对社会信息化的发展及其特点、规律的分析与判断，并制定战略方针、任务、方向，解决本国社会信息化过程中的重大的、带全局性或决定全局的问题。在信息化浪潮席卷之下，国与国的竞争将取决于对信息的占有程度，谁占据了信息优势，谁就占领了政治、经济、军事、文化的制高点。为此，各国都高度重视本国的信息化建设，并通过制定信息化战略，积极推进社会信息化的实现。

（一）政府在社会信息化过程中的责任

国家在信息化进程中的作用问题，东西方由于政治和文化的因素的差异形成了完全相反的态度和做法。在西方，国家在信息化进程中所能起的作用一直受到怀疑。如英国政府始终认为，决定社会信息化发展方向和步伐的是私营机构而不是国家，借以强调私营机构在社会信息化进程中的作用。在英国，私营机构不但拥有建设信息高速公路的资源，而且具有开发和应用新技术的创新精神，同时它还具有通过为用户提供最新最好的服务而获得高利润的商业本能。而美国克林顿政府的国家信息基础设施（NII）计划在这一点上也完全保持了相同的态度。西方国家在政策和战略上高度重视社会信息化进程，而在具体的工作开展方面，却始终依靠私营机构和市场的力量。

在东方，在促进社会信息化方面，人们普遍对政府寄予厚望。东方国家往往强调政府主导，通过强调国家与私营机构合作的方式促进社会信息化的实现。鉴于此，东方国家更重视信息政策和信息化战略的制定，如我国国家信息化战略的制定和实施。东方国家强调，私营机构应在国家政策或者战略的指导下开展信息化工作。一般情况下，东方国家的信息政策或者战略往往得到国家资源的大力支持，而不是企业，企业只是国家战略部署的一枚棋子积极参与其中而已。马来西亚的多媒体社会战略、新加坡的“智慧岛”战略无不如此。我国是东方国家，无论从政治结构还是从文化心理上来讲，我国社会信息化都应该是国家主导的信息化。

《俄罗斯信息基本法》第3条规定的国家在组建信息资源和信息化领域中的责任值得我国政府借鉴。该法第3条规定，国家应着重通过在组建信息资源和制定信息化领域中制定政策，为解决社会和经济发展的战略和战术任务问题提供有效和优质的信息创造条件。具体而言，国家在信息化领域中应着重发挥以下十大作用:

（1）为发展和保护一切所有制形式的信息资源提供充分的保障条件；

（2）组建和保护国家的信息资源；

（3）建立和发展全国和地方性信息系统和网络，保障信息在全国范围内的兼容性和可用性；

（4）在国家信息资源的基础上，为公民、国家政权机关、地方自治机关、机构和社会团体提供优质和有效的信息创造条件；

（5）在信息化领域内保障国家的安全，以及在信息化的条件下保障实现公司和机构的权益；

（6）促进信息资源、服务、信息系统、技术及其保障手段市场的形成；

（7）注意现代世界信息技术的发展水平，在信息化领域内形成和实施统一的科技和工业政策；

（8）支持信息化计划和规划；

（9）建立健全吸引投资的体制和鼓励拟定并实施信息化计划的机制；

（10）发展和强化在信息流程、信息化和信息保护领域中的法制。^[4]

（二）国外信息化战略概述

1.美国国家信息化战略

作为世界信息产业的发源地，美国在信息产业领域一直走在世界前列。但是到了20世纪80年代中期，由于西欧、日本、韩国等国家信息产业的发展，美国在世界信息产业中的领导地位受到了严重的挑战，于是进入90年代美国政府加快信息化建设的步伐，开始有计划、有步骤地实施社会信息化发展战略，目的是希望通过占据信息技术研发和应用的制高点，提高信息占有、支配和快速反应的能力，从而主导未来世界的信息传播，保持和扩大信息化方面的整体优势。也就是说，美国社会信息化的领先地位，不仅得益于90年代以来互联网的商业化，而且直接受到了美国政府社会信息化发展战略的影响。

冷战结束后，美国中止了星球大战计划，而转向国家信息化战略的制定和实施。从20世纪90年代初开始，美国已经形成一整套国家信息化计划，在推动信息基础设施建设以及加强信息技术的研发方面发挥了重要作用。如1993年克林顿政府曾提出“国家信息基础设施行动计划（NII）”，并将该计划作为施政纲领，这标志着美国信息化建设工程开始拉开序幕。美国NII的5条基本原则是:鼓励私人投资、促进竞争、保障网络的开放式、制定灵活性的管理规范、保障服务的普遍性。为了保证因特网的有效发展，1994年美国又出台了“全球信息基础设施行动计划（GII）”，该计划致力于促进世界各国信息基础设施的发展和合作，并鼓励政府和民间联合，促进全球的信息化进程。美国GII仍然贯彻了上述五项原则。1996年美国又提出了“新一代因特网五年计划（NGI）”，旨在促进新一代因特网应用技术的开发，以保持美国在信息通信技术领域的主导地位。1999年美国总统信息技术顾问委员会又提出一项题为“21世纪的信息技术:对美国未来的一项大胆投资（IT2）”的报告，进一步加大对信息技术、大规模网络、高可靠性系统、教育与人才培养等领域的研发力度。美国政府认为，由于各国经济间的边界受到全球网络的侵蚀，因此美国致力于怎样才能使各国把彼此分离和不兼容的信息基础设施发展成为彼此相互兼容的全球性信息基础设施。可见，美国的国家信息化战略，实质为全球信息化战略，它总是自觉不自觉地把自己当做全球信息化的火车引擎。在总方针上，美国主张各国应促进网络互联和促进多种信息媒介的发展，在全球信息基础设施中，美国主张应促进文化与语言的多元化，推进电子商务和电子政务。可以明显地看出，美国国家信息化战略的实质是:不仅促进本国社会的信息化，而且占据全球信息化过程中的领导者地位，谋求更大的国际活动空间。

在大力推行信息化战略的同时，美国积极推动电子商务和电子政务发展，并在这个过程中逐步完善信息法律体系。1997年克林顿政府发布了《全球电子商务框架》，提出五项原则:私营部门必须发挥主导作用；政府应当避免对电子商务的不当限制；政府必须参与时，应该致力于支持和创造一种可预测的、受影响最小的、持续简单的法律环境；政府必须认清因特网的特性；应该在全球范围内促进因特网上的电子商务。^[5]1998年初宣布电子商务为免税区，10月通过了《因特网税收自由法案》，规定对因特网的接入费免征消费税，于是大小企业纷纷参与，激励了电子商务的发展。2000年美国国会又通过了《全球和全国商务电子签名法案》，赋予数据电文、电子签名和电子认证以法律上的效力，与《统一电子交易法》《统一计算机信息交易法》（UCITA）一起，提供了跨州（国）商务场合中使用电子签名的法律基础，从而加强了电子交易安全。美国的电子政务起源于20世纪90年代初。在20世纪80年代，由于美国政府预算赤字很大，国会和选民强烈要求政府削减预算，提高效率。在这种背景下，1993年，克林顿政府在建立“国家绩效评估委员会”时，就提出构建电子政府的战略，到1996年出台“重塑政府”计划以及1997年“访问美国”计划，这一系列战略及计划的目的，就是希望通过信息技术的应用改进政府组织，重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源的共享。在这些政策的推动下，2000年9月，美国“第一政府”门户网站（www.firstgov.gov）开通，政府开始通过互联网向公众提供的信息和服务，接受公众办理业务，带动了政府职能的完善。为了加强对电子政务的统一管理，美国政府十分重视对电子政务的立法工作。从90年代开始，先后制定了《政府纸张消除法》《电子政务法》等一系列法律法规，对政府信息化发展起到了重要的保障和规范作用。可以说，美国电子政务建设已经迈入了一个稳定发展的时期。除此之外，美国还针对信息安全以及知识产权保护等制定了相关法律政策，如《电子信息自由法》《数字千年版权法》《联邦信息安全管理法》等，提高消费者对于信息社会的信任。这一系列信息政策法规的颁布，使美国建立了较为完善的国家信息政策法规体系的雏形，为美国经济、社会的发展提供了制度保护，强化了美国在信息化过程中的全面领先地位。在某些方面，美国的信息化发展代表了世界信息化的发展方向。

2.欧盟信息化战略

欧盟一直积极地推动社会信息化进程，并最大限度地渗透全球市场，谋求和美国相抗衡的经济和政治利益。

欧盟提出建设欧洲信息社会计划始于20世纪90年代。从1994年开始，欧洲理事会就在一系列欧洲首脑会议上，指出了重视创新和建设信息社会。而到1999年12月，欧盟赫尔辛基理事会通过了欧盟委员会发起的“电子欧洲——面对所有人的信息社会”计划，主张消除各种障碍、发展因特网，加速欧洲网络建设，使欧洲能够充分利用因特网和数字技术的优势，加快发展“新经济”。该计划是欧盟面对经济全球化、知识经济和信息社会的挑战做出的重大战略决策，标志着欧洲正逐步走上全面建设信息社会的道路。2000年3月，欧盟在里斯本首脑会议上提出“建立一个以知识为基础最具经济活力和竞争力的欧洲”的战略目标。为了实现这一战略目标，欧盟分两阶段具体实施了“电子欧洲”行动计划，为欧洲建设信息社会打下了坚实的基础。

为落实“电子欧洲”战略的总体目标，2005年6月，欧盟委员会又发布了一个新的信息化计划《欧洲信息社会2010发展规划——i2010》，重申了信息技术在欧洲最为关注的经济增长和促进就业两个方面的巨大作用。该计划对促进欧盟信息技术相关领域的发展部署了政策框架，同时确立了三个优先目标:创造统一的欧洲信息空间；强化创新与ICT的投资；建立具有包容性、高质量的信息化社会。^[6]2006年9月，欧盟理事会轮值主席国芬兰和欧盟委员会共同发起举办了欧洲信息社会大会，大会以“i2010——创建一个无所不在的欧洲信息社会”为主题，并达成基本共识:信息社会正在变为一个“无所不在”的信息社会。

欧盟在推定社会信息化转型过程中，积极出台了一系列法律，如《欧洲电子商务提案》《关于数据库法律保护的指令》《协调信息社会中特定著作权和著作邻接权指令》《远程消费保护指令》《电信部门的隐私保护指令》《软件保护指令》等，这些立法的存在不但规范了欧盟社会信息化的过程，而且对欧盟的社会信息化起到了巨大的推动作用。

3.日本国家信息化战略

20世纪60年代末，处于经济高度发展时期的日本，基于对经济发展阶段和存在的社会问题的基本判断，在全球范围内率先提出了“信息化”的概念，提出由工业社会向信息社会转变，并指出工业社会是以实物生产为特点的，而信息社会是以信息生产为特点的。进入20世纪70年代，日本克服了两次石油危机对经济产生的影响，在世界科技革命的推动下，于1980年正式提出了“技术立国”战略，开始大力进行产业结构调整，将发展的重点转向具有耗能小、技术水平高、附加值大的电子和电信业等知识密集性高新技术产业，并把加快信息技术的研究开发和信息网络基础设施建设作为工作重点。1995年，日本又出台了《推进发达的信息通信社会的基本方针》，推进信息通信技术和产业不断发展，为日本由工业社会迅速进入信息社会奠定了坚实的基础。

20世纪90年代后期特别是进入21世纪后，面对美国、北欧等信息化强国的挑战与压力，以及本国信息化建设相对落后的现状，日本加快了信息化战略的制定与实施。其信息化战略是以2000年11月29日通过的《高度信息通信网络社会形成基本法》（简称《IT基本法》）为中心展开的。根据《IT基本法》的规定，2001年1月22日以总理大臣为首的“IT战略本部”正式公布了“e-Japan”战略。该战略的目标是要用5年的时间将日本建设成世界上最先进的IT国家。经过日本全国上下的努力，2003年日本因特网人口达7 730万，普及率超过60%，战略目标提前实现，IT基础环境已达世界最先进水平。

在“e-Japan”战略的基础上，2004年3月日本总务省召开了“实现泛在网络社会政策恳谈会”，并于同年5月正式提出“u-Japan”构想，反映了日本在经济社会转型方面的考虑。所谓“u”，可以被细化为三方面:普及（universal）、面向用户（user-oriented）以及独特性（unique）。其中“普及”是让所有的人都可以方便地使用网络资源，达到人们之间的紧密沟通；“面向用户”强调的是一切应用要重视使用者的便利性，以人为本，从每一个细部体现科技的人文关怀；“独特性”则体现了使用者鲜活的个体特性，为大众提供展现活力和个性的舞台，力图在人类无限创造力的推动下，不断地创造出新的服务模式和商务形态。^[7]“u-Japan”构想的整体目标就是要到2010年，建立无所不在的信息网络系统，以便任何人，在任何时间、任何地点，都可以方便地获取和交换任何信息，并且通过信息技术解决当前的社会问题和技术发展带来的新问题，打造一个理想的可持续发展的信息社会。

日本从“e-Japan”走向“u-Japan”，表明日本政府对信息社会的基本观念已经成熟，是从技术信息化到社会信息化的一个转变。

（三）我国国家信息化战略

1.我国信息化发展概况

（1）我国社会信息化程度。我国的社会信息化建设在政府的大力推动下，已经取得了较大的成就。但我国仍处于工业化的中期阶段，迈向信息社会仍是一个中长期的发展战略目标。我国信息网络呈跨越式发展的态势。根据互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第20次中国互联网络发展状况统计报告》的数据显示，截至2007年6月30日，我国网民总人数达到1.62亿，互联网普及率达到了12.3%；国内域名总数达到918万；我国网站数量达到131万个；上网计算机数达到6 710万。国家的IPV4的地址总数，也已经超过了1.18亿，与日本相当，处于第二或者是第三位的。^[8]

（2）我国国家信息化政策的沿革。1993年，我国提出信息化建设的总任务，相继启动了以金关、金卡和金税为代表的重大信息化应用工程，拉开了国民经济信息化的序幕。1995年9月，十四届五中全会就发出了“加快国民经济信息化进程”的号召，通过信息化和工业化相结合，加快信息化发展的步伐，推动了产业结构调整和升级，带动国民经济增长。2000年10月党的十五届五中全会第一次把信息化提到了国家战略的高度，指出“大力推进国民经济和社会信息化，是覆盖现代化建设全局的战略举措。以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展”，指明了我国信息化的建设和发展方向。2002年11月党的十六大把推进信息化作为我国在新世纪头20年经济建设和改革的一项主要任务，要求“坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”。党的十六届五中全会再一次强调，推进国民经济和社会信息化，加快转变经济增长方式。而在十六大确立的全面建设小康社会目标的基础上，十七大报告又根据新世纪新阶段的时代要求，首次鲜明地提出了信息化与工业化融合发展的崭新命题，赋予了我国信息化全新的历史使命。2004年3月，国务院总理温家宝在十届全国人大第二次会议上所作的《政府工作报告》中指出，要按照走新型工业化道路的要求，推进国民经济和社会信息化，促进产业结构优化升级。2006年3月十届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，积极推进信息化，要坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，提高经济社会信息化水平。

（3）我国信息化建设领导机构沿革。在国家信息化战略的实施方面，我国政府设立了社会信息化的专门领导机构。1993年，我国开始设立专门机构领导信息化工作。1993年12月10日国务院国办通［1993］38号文件批准成立国家经济信息化联席会议，文件规定了联席会议的5项主要任务和职责，批准国务院副总理邹家华为联席会议主席。1996年成立国务院信息化工作领导小组，1999年恢复成立国家信息化工作领导小组，2001年成立国家信息化领导小组。而从1997年4月国务院信息化工作领导小组主持召开了首次全国信息化工作会议以来，已先后召开了五次重要会议，在制定信息化发展规划、推行电子政务、发展软件产业、保障信息安全、发展电子商务、开发利用信息资源等方面作出了一系列重要决定和战略部署，为未来信息化发展提供了明确指导。

2.中国国家信息化战略的制定和实施

2006年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布《2006—2020年国家信息化发展战略》（以下简称《信息化战略》），《信息化战略》是我国信息化建设的第一个系统化、纲领性的“白皮书”，描述了全球信息化发展的基本趋势和我国信息化发展的基本形势，提出了未来15年我国信息化发展的指导思想、战略目标、战略重点，并制定了推进信息化的战略行动计划和保障措施，是我国信息化发展进程中的里程碑，对我国信息化的快速推进产生了深远的影响。

（1）制定国家信息化战略的指导思想。制定国家信息化战略的指导思想可以分为相互联系的两个方面，第一个是“以人为本、惠及全民”，第二个是“实现信息共享，消除数字鸿沟”。

第一，以人为本、惠及全民。信息化同全体人民密切相关，社会信息化的后果必然是把全民带入信息社会。因此信息化看似一个技术问题，但绝非仅此而已，而是一个涉及全民生活的人的问题。因此，“以人为本、惠及全民”成为我国《信息化战略》始终贯彻的指导思想。“以人为本、惠及全民”要求，信息化战略的实施，不仅关注技术，而且更应该关注技术对人和社会带来的影响。欲实现惠及全民的目的，必须加强全民的信息技能培训，缩小数字鸿沟。

第二，实现信息共享，消除数字鸿沟。当前，随着信息化的进展，数字鸿沟（Digital Divide）已经成为各国普遍关注的社会现象，它不是随社会信息化而产生的一个技术问题，而是一个社会问题。1992年，美国克林顿政府提出信息高速公路计划之初，具体负责人戈尔副总统便把如何防止信息富有者和信息贫困者之间形成的过大差距列为重要内容，并采取一系列措施缩小信息化导致的社会两极的分化，遏制所谓的“马太效应”。自1994年开始，美国政府每两年发布一次“全美数字鸿沟报告”，并积极采取措施防止或缩小数字鸿沟。然而，事与愿违，数字鸿沟非但没有被消除，反而呈加大的趋势，马太效应的确发挥着作用。农业人口、残疾人、少数民族和城市人口之间的数字鸿沟正在被迅速加大。我国制定国家信息化战略的指导思想之一就是消除数字鸿沟，全面推进社会信息化进程，全面提高国民的生活水平。

（2）国家信息化战略的制定目的。我国信息化战略的第一段概括了信息化发展战略的三个主要目的:

第一，追赶国际社会的发展趋势。这个目的说明，我国信息化战略的类型是追赶战略，而不是超越战略。信息技术革命对各国的政治、经济、社会等领域全面而深刻的影响，信息技术竞争正演变为影响国家综合实力、国际竞争力的关键因素。面对此种局面，从发达国家到发展中国家纷纷出台国家信息化战略，如美国、欧盟、俄罗斯、日本、韩国和印度。我国信息化发展战略的定位是追赶型战略，不是赶超型战略。当前我国信息化整体水平，在发展中国家中处于中等或中等偏上位置，随着战略的实施，到2020年，希望整体上达到发展中国家前列或领先水平，某些地区或领域将达到国际先进水平甚至领先水平。加快我国信息化发展，缩小与其他国家的差距是确定战略目标的基本思路。

第二，建设创新型国家，推动社会发展。制定信息化战略是保障我国经济社会长期稳定发展的迫切需要和必然选择。我国社会发展中的问题的解决，无论是三农问题，资源、能源问题，还是环境污染问题，信息化都发挥着重要作用。对于有些问题，信息化是解决的关键；对于有些问题，信息化能促进问题的解决。从宏观角度看，无论是建设社会主义政治文明、经济文明，还是提高群众生活质量，信息化都起着发动机的作用。

第三，推进社会信息化历程。制定信息化战略的直接目标是推进社会信息化进程。邓小平同志1984年就提出“开发信息资源、服务四化建设”的战略构思。制定信息化战略，是党中央、国务院针对我国经济和社会发展对信息化的新需求，应对信息化发展新趋势所做出的全局性战略部署，其直接目标是推动社会的信息化进程。