如何看待政府及其所属部门“拉郎配”现象

5.　如何看待政府及其所属部门!!“拉郎配”现象？
——永达公司诉某市水电局侵权。

案情简。

永达公司是一家生产化学制剂的民营企业，在参加一项由省外贸部门主持的化学制剂出口项目招标中击败了同样生产化学制剂并有出口权限的国营企业平远公司而一举中标。正当永达公司购置了原料和相关设备，并组织人员积极为项目做前期准备时，市政府作出了《关于永达化工实业股份公司与国营平远化工有限责任公司合作完成某项目的决定》，责令永达公司与平远公司合作完成该项目，特别指出必须由平远公司为主，并附文件说明“为确保今后我市在出口贸易中的优势地位，今后本市凡标的超过680万的同类生产合作项目需与平远公司共同合作完成”。永达不服，拒不交出有关技术资料，并继续独立执行项目，后水电部门在市政府指令下对永达断水电3天，造成该公司直接经济损失11万余元。永达公司遂将水电局告上法庭，认为被告以行政手段干预经济活动，侵犯了其合法权益。

审理结。

法院审理后，认为原告通过招投标方式与项目发包单位签订合同合法有效，受法律保护，任何其他机关不得干涉，市政府是水电局侵权行为的直接指挥者，其行为违反了《反不正当竞争法》第7条的规定，另据《行政诉讼法》第25条之规定，经原告同意，将市政府追加为被告，并判决：（1）撤销市政府作出的《关于永达化工实业股份公司与国营平远化工有限责任公司合作完成某项目的决定》；（2）两被告共同赔偿原告经济损失8万元。

法理评。

本案中市政府所实施的行政干预是在企业合同中的“拉郎配”行为。常见的“拉郎配”是政府或政府部门强迫效益好的企业接受效益不好的企业，往往使效益好的企业背上沉重的包袱，减弱经济实力。“拉郎配”是一种典型的政府通过行政权力干预企业自主经营的行为。本案中的“拉郎配”是政府出于地方利益的考虑，强制民营企业在合同中退居其次，让市政府的亲信企业来挑大梁。这种行为不但破坏了平等有序的竞争环境，是典型的行政垄断行为，同时也打击了企业的积极性。对于此类行政垄断，在《反垄断法》出台之前，都是通过适用《反不正当竞争法》第7条对其进行规制的，但该第7条规定较为笼统。《反垄断法》在这方面有所改进，用6个条文列举了被禁止的行政垄断的种类，几乎可以包括目前常见的行政垄断形式，适用上更加清楚。但随着社会发展，法律在不断改进，而违法的形式也在不断翻新，仅利用《反垄断法》这一部法律是不行的，还要将其和其他部门法配合起来，相互衔接和补充，共同规制这类垄断行为。

本案中，永达公司是通过参加招投标的方式获取与项目发包方的签约机会。招投标是在市场经济条件下进行大宗货物的买卖、工程建设项目的发包与承包、服务项目的采购与提供时，所采取的一种交易方式。招标和投标是一种商品交易行为，是交易过程的两个方面。招投标是一种分配社会资源的重要手段，市场上符合投标条件的企业都可以在一个平等的平台上去竞争，通过招投标发挥竞争机制作用，将社会资源分配给管理好、技术强的企业，同时企业为了多中标、中好标，也必须加强管理，提高技术水平。招投标一方面给企业提供了机会，一方面由于存在着极大的利益驱动，有许多以权谋私、钱权交易、中饱私囊等腐败现象随之产生，致使正常的招标投标出现了严重的问题。《招投标法》表明招投标活动受法律规制，通过合法程序完成的招投标受法律的保护，《招投标法》第62条还规定了干涉招投标要承担的法律责任，表明任何单位和个人不得干涉招投标过程及中标结果，否则要承担法律责任。本案中政府的行为虽然没有直接在招投标活动中干涉，但是强加一个中标的签约方，应当视为是对招投标结果的一种违法干涉。

另外，永达公司通过招投标的形式与发包单位签订的合同是有效合同，理应受到法律的保护，并且双方必须遵守“契约必须履行”的原则，非经双方协商一致，非依据法定程序，任何一方不得随意改变合同内容，不得随意变更合同的当事人。政府通过行政命令的方式，任意增加合同主体，严重违背契约自由原则，侵害了合同合法当事方的利益，并且侵犯了以后其他经营者的公平竞争权。现实中政府常常滥用行政权力干预市场主体的合法经营活动，侵害了市场主体的自主权，破坏了市场自由平等的竞争环境。

本案的判决结果，没有对市政府所发附属文件进行审查，主要是当时的法律没有将抽象行政行为纳入到规制范围内。2007年出台的《反垄断法》第37条规定，行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。根据我国《行政诉讼法》的相关规定，公民、法人和其他组织对抽象行政垄断行为不服的，不能向法院提起行政诉讼。不过，抽象行政性垄断行为可以按照我国《行政复议法》的规定进行行政复议。对于抽象行政性垄断行为，可以按照《立法法》的有关规定由行政机关或者权力机关去撤销或者改变。但是通过复议去救济，始终是在行政系统内部，会受到各种干扰，无法保证其公正性。因此，有必要完善对抽象性行政垄断行为的司法救济途径。

法条点。

《中华人民共和国反不正当竞争法》（1993年12月1日。

第七条 政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。

政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。

《中华人民共和国反垄断法》（2008年8月1日。

第三十七条 行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。

《中华人民共和国招标投标法》（2000年1月1日。

第六十二条 任何单位违反本法规定，限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标的，为招标人指定招标代理机构的，强制招标人委托招标代理机构办理招标事宜的，或者以其他方式干涉招标投标活动的，责令改正；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的处分，情节较重的，依法给予降级、撤职、开除的处分。

【注释】

(1)王克稳.经济行政法基本论.北京：北京大学出版社，2004：79。

(2)国家工商行政管理总局公平交易局，中国社会科学院国际法学研究中心.反垄断典型案例及中国反垄断执法调查.北京：法律出版社，2007：99-100。

(3)刘继峰.竞争法.北京：对外经济贸易大学出版社，2007：350。

(4)刘继峰.竞争法.北京：对外经济贸易大学出版社，2007：350。