公共利益界定的立法必要性

一、公共利益界定的立法必要性

公益是一种价值的概念，由人类纯粹喜、恶之取舍升华到为规范国家制度以及国家行为之目的所在。公益概念既具有抽象性，又是一种正面价值评判的概念，因此，必须以一个变迁中之社会的政治、经济、社会及文化等因素及事实，作为考量该价值的内容。尤其在民主及法治国家，对于公益价值之决定，更须以法的角度来予以充实。……立法者遵从宪法所确认之价值决定，积极地以法律来达成之，是公益内容具体化的最寻常及最有效的方式。立法者于规定公益内容之时（尤在有公益授权，授权行政机关来执行公益之需求时），应尽可能避免援用空泛及抽象之用语，而是将公益予以类别化、特别化，使得立法者所欲规范之公益的内容明晰，并使公众能在该法律条文中，知悉其公益之内容、动机以及范围。尤其在利用公益条款，公益需求作限制或形成人民基本权利之内容及理由，更显出这个公益具体化的重要性。^[1]

为了不使宪法确立的公共利益原则成为空泛的条文，必须通过立法的途径，使其内容和范围具体化，以保证公共利益顺利有效地实现。在我国现行有效的法律中，虽有几十部法律涉及到公共利益的规定，但除了少数几部法律，大多没有对公共利益的含义和范围进行界定。根据德国、日本等国家以及我国台湾地区的立法经验，从法律上对公共利益的含义与范围进行界定既是必要的，也是可行的。主要基于以下考虑：

首先，公共利益条款是对公民基本权利做出强制剥夺或者限制的前提，只有具有公益性，对公民基本权利的限制才具有合法性，也只有立法机关通过法律，才能设定公益条款来限制公民的基本权利。这是因为，即使以公共利益为依据而进行的限制，也必须满足一定的条件，以保证公共利益的真实性。这种限制实际上是对公共利益内容的进一步检验，以防止公共利益与个体利益之间的冲突发展成为社会整体性危机。一般来讲，以公共利益名义进行的限制，应当具备实质要件、形式要件和程序上的限制。实质要件是指遵循宪法规定的限制基本权利的依据。形式要件是“通过法律的限制”，即基本权利的限制只能采用法律的形式。根据宪法和立法法的规定，在我国，限制基本权利的法律必须是全国人大及其常委会制定并颁布的，否则缺少评价公共利益的形式条件。这就排除了行政机关通过行政命令或者制定规范性文件的方式来限制公民的基本权利。行政机关只能执行法律，得到法律的明确授权，才能对上述法律作补充性、执行性的规定。

其次，仅从补偿入手解决当前征收中存在的问题并不全面。现实中常常因为补偿不公而引发是否为了公共利益的争议。用补偿能否解决征收征用纠纷？是否补偿公正了，当事人满意了，就可无条件地实施征收呢？这还应当判明征收是否必需，否则私人财产权得不到保障，私权始终处于不稳定状态之中。因为不论是否补偿，征收征用毕竟是对公民财产权的一种限制。而且，即便以公平的市场价格对私权进行补偿，也难以弥补他们被迫割裂与社区之间的联系、转换生活工作环境而造成的难以用市场价格来衡量和充分补偿的情感和精神损失。

第三，正确界定公共利益，是正确处理公权力与私权利关系，构建社会主义和谐社会的要求。公权力的设定和行使可以直接或间接地限制甚至剥夺私权利，而违法行政或者不当行政势必导致对私权利的侵害。公权力的扩张或者滥用导致对私权利的损害或者限制，从而激发矛盾，影响政府与人民群众的关系，影响社会和谐与稳定。为此，要确定合理的标准，不应当先入为主地认为公权力天然优于私人利益，要按照比例原则做出权衡，以保证社会各方利益的协调和社会和谐。

第四，以我国目前的司法制度、法制环境和执法者水平，完全依靠执法者和法官对公共利益进行判断和解释存在诸多困难。从具体的执行来看，各国宪法一般对公共利益的用语没有加以明确界定，虽然有的国家通过具体法律明确其含义和范围，使其具体化，但大多数国家的宪法和法律则是留给执法者解释，由执法者根据其法律理念，根据其对相应法律的目的、原则、精神的理解，就具体个案的情形作出其认为最适当的解释。如果相对人对执法者解释不确定法律用语有疑义或异议，则可诉诸法院，由法官作出最终解释。从许多国家的情况看，执法者利用法律不确定用语的解释滥用权力的情况虽有存在，但不普遍。然而在我国，因为公共利益界定不明确，以公共利益为名剥夺、限制公民权利的现象时有发生，造成一些地方政府与群众关系紧张。我们提出建设社会主义法治国家，树立社会主义法治理念，依法行政，正在积极地建设法治社会和法治国家，但是距离建成法治社会和法治国家还有相当一段距离。一是我国的执法者、法官和其他法律人尚未普遍受到共同的基础法律教育和法律培训，法律共同体尚未有完全相同的法律话语；二是我国部分执法者和法官的法律素质和人文素质还有待提高，不少人只知道机械地适用法律，在遇到法律规定不明确或类似“公共利益”这一类不确定用语时，就不知如何应对；三是我国法律共同体尚未形成稳定的、规范和制约法律人行为的、完善的法律制度和职业道德规范，一些人在遇到法律规定不甚明确或类似“公共利益”一类不确定用语时，不是运用法治理念，将不确定法律用语与相应法律的目的、原则、精神结合，灵活和公正地处理个案，而是滥用自由裁量权，通过恶意地扩大或缩小（甚至歪曲）相应不确定用语的内涵和外延，为自己或自己的亲朋好友，或是对自己行过贿、给过好处的相对人谋利，而这样做是以牺牲大量其他行政相对人的合法权益和国家的、社会的利益（真正的公共利益）为代价的。^[2]