新闻立法之必要性研究

新闻立法之必要性研究

张涛，现供职于中国法学会《民主与法制时报》，任法制版主编。曾就读于中国新闻学院新闻系、清华大学法学院。

摘　要：《新闻法》在20世纪80年代已经经历了调研、展开并诞生了三个文本文稿。但由于历史原因至今仍未出台。

在我国新闻实践中，一方面，新闻从业人员采访权被肆意践踏——记者被打事件时有发生；另一方面，新闻从业人员没有部门法律的规范，虚假新闻、有偿新闻屡禁不绝。近几年“记者受贿”事件也引起广泛探讨。

由此，新闻立法，显得尤为重要。

关键词：新闻词　采访权　记者受贿

一、新闻法^[1]的概念

新闻传播法，即新闻法，是调整新闻活动中各种法律关系，保障新闻活动中的社会公共利益和公民、法人的有关合法权益的法律规范的总称。广义的新闻法是指规范新闻活动的所有法律、法规的规定的总和，既包括专门法，也包括散见于其他法律、法规的条款之中的内容。狭义的新闻法则仅指以“新闻法”为名称的单行法律文件。新闻法既要规范公民和各种社会组织运用新闻媒介的权利和义务，也要规范新闻机构的设立和运作，还要规范新闻单位的从业人员的采访、报道和传播等行为，以及规范新闻传播的内容等。

二、我国新闻立法进程及现状

（一）我国新闻立法的进程

在1980年的第四届全国人大三次会议和第五届政协三次会议上，就有一些来自新闻界的代表和委员，就制定新闻出版法和保障公民言论出版自由等问题提出了意见和主张。在1984年1月，有人大代表向中国中央书记处正式提出了《关于着手制定新闻法的请示报告》，彭真委员长在这个报告上批示“同意”^[2]。根据这个报告，由全国人大教科文卫委员会牵头，抽调新闻、法律有关部门人员，组成起草小组，为起草《新闻法》作了大量准备工作，打下了初步基础。1986年，上海社会科学院新闻研究所委托起草过一个《上海市关于新闻工作的若干规定》文稿和《关于建立新闻仲裁委员会的建议》文稿。1987年1月，新闻出版署成立，根据他所负有的“起草关于新闻出版的法律、法令和规章制度”的任务，新闻法起草工作移交新闻出版署，于1988年1月另行组成起草小组，共有9家单位派人参加。按起草小组的规划，为使《新闻法》文稿更加完备，2月在上海也建立了一个新闻法起草小组，另行起草一个新闻法的文稿，给北京的新闻法起草小组提供参考。

1987年10月中共召开十三大，大会报告指出：“必须抓紧制定新闻出版等法律，使宪法规定的公民权利和自由得到保障，同时依法制止滥用权力和自由的行为。”在十三大精神鼓舞下，新闻立法工作加紧进行。新闻出版署的新闻法起草小组于1988年6月完成初稿，7月，上海的征求意见稿也印出。新闻出版署的新闻法起草小组还曾拟草过一份《新闻记者条例》文稿。^[3]中国社会科学院新闻研究所新闻法研究室在1985年就拟写过一个初稿，后经修改，在1988年4月以《新闻法（试拟稿）》为题发表在内刊上。这就是当时倍受瞩目三个《新闻法》文稿。

新闻出版署还将《新闻法》文稿在一定范围内分发，听取意见。^[4]

1989年北京“政治风波”以后，新闻立法的步骤放慢。

（二）我国新闻法制现状

到目前为止，中国还没有一部专门的《新闻法》。新闻法制的含义，是指规范新闻传播活动的所有法律条文及法规、规章的总和。包括以下六个层次。

1.宪法。《宪法》第二十二条规定了中国新闻事业的性质、任务和作用：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业……”

第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”

第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利。”

第四十七条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”

另外，《宪法》第三十八条、第五十三条对诽谤、保密等作出规定：“禁止用任何方式对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”，“中华人民共和国公民必须保守国家秘密”。

2.法律。以《宪法》为依据，一些法律对新闻传播活动也做出了相应的规定。我国现行法制中三组最重要的基本法律：《刑法》（1979年通过，1997年修订）和《刑事诉讼法》（1979通过，1996年修正）、《民法通则》（1986年）和《民事诉讼法》（1991年）、《行政诉讼法》（1989年）和《行政处罚法》（1996年），同新闻活动都有十分密切的关系。

3.行政法规。行政法规是国家最高行政机关国务院，根据宪法和法律制定的领导和管理国家各项行政工作的各种规范性文件的总称。其效力和地位低于宪法和法律，但在法律体系中也具有重要的地位。

4.行政规章。在我国新闻法的体系中，部门规章亦有重要作用。部门规章是指国务院所属部委，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部委的权限内按照规定程序所制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件。主要是广播电影电视部和新闻出版署根据宪法和有关法律制订发布的有关报刊、广播、电视的专门规章。

5.地方性行政法规。地方性法规是由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下按法定程序所制定的规范性文件。

6.执政党的方针政策。还有一种规范，是由中共中央制定的或者中共中央宣传部制定的，如中共中央《关于当前报刊新闻广播宣传方针的决定》（1981.1.29），中共中央宣传部《关于新闻报道工作的几点规定》（1988.2.6）这些可称为新闻政策，或宣传纪律。它们称不上法，但属于法制之列，因为它们也是中国传播媒介必须遵守的规范。

（三）所反映出来的弊端

《宪法》和基本法律、法规是我国法的主要形式。行政法规、地方性法规和部门规章，是从属于法律的规范性文件，也是我国法律体系的组成部分，同样是体现了国家意志的具有强制力的社会规范，但它们的法律地位和法律效力要依次低于宪法和法律。这不仅表现为一切法的形式，都不能与宪法相抵触，下位阶的法不能同上位阶的法相抵触，而且在体现国家的强制力方面也是有差别的。这主要是指设定行政处罚种类的权限。

三、我国新闻传播法的基本内容

我国现行新闻法的主要内容可分为这样三大部分。

（一）第一部分是确保新闻传播的积极社会作用

我国对新闻活动最高的法律规范是《宪法》第22条关于“国家发展为社会主义服务、为人民服务”的新闻广播电视事业的规定。以法的方式规范新闻事业的方向，这是中国新闻法有别于世界上现行的成文新闻法的最大特点，反映了我国对新闻活动的基本价值观。

为了确保新闻活动有益于社会和人民，同许多国家的新闻法一样，我国新闻法也有若干对传播加以限制的规定。

1.受到禁止的，首先是危害国家安全利益的内容，如禁止煽动分裂国家、颠覆政府、抗拒法律的实施，禁止窃取、泄露国家秘密等，有关规定见诸《刑法》《国家安全法》等法律以及有关的法规、规章中。

2.妨害社会公共秩序的内容。

3.损害公民、法人合法权益的内容。我国对以名誉权为主的人格尊严权利的法律保护，体现在《宪法》《民法通则》《刑法》各条款及其司法解释之中，据司法界人士认为，其完备程度在世界上也不多见^[5]。法律对新闻传播的上述限制，在现代法制国家可以说是大同小异的。由于现在的内容大都规定了比较完备的构成条件和认定程序，摒弃了长官意志、以言代法，对新闻活动的正常开展起到了积极的作用。

（二）第二部分是保障公民新闻活动的权利

1.表达权。《宪法》三十五条规定，中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行示威的自由。这条规定的公民基本权利在理论上被称为表达权。

2.知情权。知情权是指公民获得、知悉信息的自由和权利。包括：（1）让公民自由选择获知所需要的信息。（2）规定有关部门、组织有通过传媒公开发布有关信息的职责或义务。（3）为满足知情权而对其他权利作适当的限制。（4）对新闻媒介的传播行为提出质量要求和标准。

（三）第三部分是确立行政管理部门和新闻单位之间管理和被管理的关系

从这三个内容的概述中，可以发现，在现行新闻法中，对新闻传播活动主体的禁止性规范比较完备，而授权性规范相对比较薄弱。^[6]

1.有些权利还没有进入法律范畴。“新闻自由”尚处于置之不论的状态。传播者即新闻工作者的权利，如采访权、报道权等，法无明文。不是说我国新闻工作者没有这些权利，如果在事实上没有这些权利他们就会寸步难行；而是说这些权利还只是习惯权利，并没有成为法律明文规定的权利。新闻工作者在有的权利遭到侵犯时还难以得到法律救济，让我们看看这些触目惊心的事实：2010年8月4日，郭德纲徒弟李鹤彪涉嫌殴打北京电视台《每日文娱播报》摄影记者周广甫一事，因为一方是名人，一方是记者，而成为大众关注的话题。2010年8月5日，北京警方依法对演员李鹤彪（原名李国勇）处以行政拘留7日并处200元罚款。

郭德纲事后在他《有药也不给你吃》这篇博文中的态度却引起了许多网友的不满。该博文称记者私闯民宅偷拍且在说明会上说谎，对此先是讥讽，后面则直接开骂，“又不要脸又不要命”、“装孙子”等字眼满篇飞。

2004年1月14日，临海市大田街道下沙屠村因征地矛盾发生冲突，新华社音像记者应曲川和屈凌燕闻讯来到被征地的现场采访，遭到20多人阻挠、殴打，头部、脸部、双臂、双腿、后腰、腹部等多处软组织挫伤。殴打记者的人里面有身穿企业工作服的职工，临海市大田街道办事处一名负责人也参与了阻挠新华社记者的采访。

1999年9月4日上午，重庆电视台、重庆电视二台、重庆晨报、重庆电台等4家新闻单位的6名记者，接到投诉后到中安国际大厦采访，12时20分左右，一自称是中安海德俱乐部负责人的男子带领七八个保安冲进平台，在记者主动表明身份后仍然抓扯话筒和殴打记者（包括重庆二台一名女记者），并抢走了记者的摄像机和录像带……

1999年11月17日上午、武汉市黄陂区检察院的一辆小车由武汉开往黄陂，在通过岱黄公路府河收费站时冲岗被阻拦。当天下午，黄陂区检察院兰辉等3名副检察长率多名检察官，以阻碍执行公务为由，要强行带走收费站的工作人员。新华社湖北分社记者赶往现场采访此事，所带摄像机被检察官强行夺走砸坏、录像带被扣留。新华社湖北分社武汉记者站站长熊金超随后赶到现场，遭到检察官的围攻、谩骂和踢打、裤带被扯断，所幸在当地群众的帮助下脱身……

现实的问题是，新闻记者的合法权益及正常的采访活动，究竟谁来维护？

2.有些已被法律承认的权利也还很不完善。对舆论监督规定就是处于这种状态。舆论监督虽已写入法律从而成为新闻活动的一项法定权利，但是舆论监督的对象应当对此承担何种义务以及当舆论监督权利遭到侵犯时应当如何请求法律救济等还是空白。

现行新闻法的这一空缺应当由专门的《新闻法》来加以弥补。

四、新闻侵权——言论自由与公民人身权如何平衡

早在20世纪80年代末，最高人民法院院长就审理新闻媒介侵害名誉权的案件提出“既要依法保护名誉权，又要依法支持舆论监督”的原则，院长表达的这个命题表明，在我国审判机关看来，这两项权利是同等重要的，但是，这个道理说得容易，做起来并不简单。

不同权利的冲突和平衡是客观存在的。

在该领域，由于权利的多样性和广泛性，不同权利的冲突和平衡几乎是习以为常的。

1.言论自由和名誉权的关系。名誉是对于特定自然人、法人的社会评价。评价本身就是一种言论形态。对于他人的评价只要同他的实际表现相符，就不应该发生名誉权方面的争议。但是，知人论事，历来就无客观标准。评价符合实际，首先涉及认识是否正确反映实际的问题，其次涉及话语是否正确表达认识问题，这就是问题之所在。

2.言论自由和隐私权的关系。知情权被认为是言论自由的一项“潜在的权利”，确立知情权，言论自由才能有保障；限制知情权，是对言论自由的釜底抽薪。而隐私权体现了人的社会性和个体性的矛盾，这个矛盾反映在大众传播活动中就是知情权与隐私权的冲突。大众传媒就要努力实现这不同权利的平衡，既能充分满足公众的知情权，又要有效地保护个人的隐私权。我国现行法律除了单项的个人隐私权利以外，还把隐私权纳入名誉权范围加以保护，表明对于隐私权的保护还不够完备。

由此可见，在大众传播活动中，不同权利的冲突和平衡是不依人们的意志为转移的客观存在。

五、新闻工作者行为应法律化

（一）虚假新闻的泛滥与制止

1.虚假新闻的现状。近年来，随着改革开放步伐的加快，新闻事业的发展面临着一个前所未有的全新环境。一方面为我国的新闻事业发展提供了广阔的发展机遇；另一方面，也因为新闻媒体要直接面对市场而面临着严峻的挑战。为了追求收视率或者提高发行量，各媒体的激烈竞争让一些新闻工作者置新闻的真实性于不顾，制作虚假新闻。近年来，虚假新闻几乎波及了全国所有的新闻媒体。1995年2月25日，《人民日报》、新华社、中央电视台、中央人民广播电台以及一些专业和地方报纸均刊发了报道“合（肥）九（江）铁路于2月24日铺通”，新华社还专门播发了新闻照片。但真实情况是：直到2月26日上午10时10分，合九铁路才真正铺通。由于新闻记者没有到新闻的发生地，而是参加新闻发布会得知合九铁路于2月24日铺通的消息。事后新闻记者并未与施工现场核实就匆匆发稿，导致新闻失实。同类型的例子不胜枚举。

2.虚假新闻的预防。虚假新闻的出现是多方面的，因此相应有制度预防、社会预防、道德预防等多种方式，而这里要谈的重点是法规预防。

对虚假新闻进行法律规范，是一种最基本的规范，在虚假新闻屡禁不止的情况下，迫切需要出台一部专门的法律，用法律规范来对虚假新闻进行强制预防。而这部法律不言而喻应该是《新闻法》。目前，在《新闻法》难以出台的情况下，对新闻工作者的一些制作虚假新闻的做法是无法用有效的法律进行约束的。

在没有《新闻法》规范的时候，相关部门规定的有关条例和规定，也是有效预防虚假新闻的重要手段。^[7]但是，这毕竟是在某个领域的某个方面作出的举措，因此，从根本上解决虚假新闻还是《新闻法》的出台。

（二）有偿新闻的泛滥与制止

1.我国有偿新闻的现状。1995年6月，复旦大学新闻学院、暨南大学新闻系、北京广播学院新闻系和杭州大学新闻与传播学院分别在北京、上海、广州和杭州四城市组织作过一次新闻职业道德状况调查。每个城市选取10家新闻单位发放300份调查问卷，公众200份，新闻从业人员100份，总数为1200份。在有关有偿新闻的问题上，社会公众认为，是新闻工作者经济收入的主要来源，78%认为是“采访对象的馈赠（包括现金、实物等）”，而且，大多数调查对象表示听说或经历过采用付费方式“达到发表新闻的目的”或“让新闻媒介将广告处理成新闻的事情”。33%的人认为大部分新闻工作者搞有偿新闻活动，在北京高达44%。

2.有偿新闻的预防。如果说在制止有偿新闻方面，我们已经有思想、制度、道德上的规范，但是，我国各媒体有偿现象的刊登依然是屡禁不止，究其深刻原因，还是没有强行法律的制约。

（三）新闻从业人员受贿

“记者受贿”显然是近几年出现的新概念。且不论新闻从业人员是否是受贿罪的主体，当民众的同情心悄然偏离记者的时候，记者们扪心自问，自己真的问心无愧吗？

2009年8月5日上午，备受关注的山西检察官进京抓央视女记者案在太原市杏花岭区人民法院开庭审理。央视女记者李敏因受贿3.7万余元被判处有期徒刑3年，缓期4年。李敏当庭认罪并表示不上诉。

随着法院的一纸判决，所有的争议有了定论：首先，李敏有罪，犯了受贿罪。在法庭上，她当庭认罪，承认自己的行为违反了职业操守。李敏的辩护律师对其构成犯罪也没有异议。其次，作为央视的非在编人员，以聘任记者的身份，李敏最终被认定为国家工作人员，在检察机关的指控书上，认定了这一点。

尽管有《刑法》来约束此类犯罪行为，但是，显然，《刑法》是各种违法行为最后一道屏障，如果有《新闻法》的约束，新闻从业者也不至于走得这么深、这么远。

中国加入WTO后，不仅经济领域将有更进一步的开放，媒体市场也面临新的挑战。全国政协委员、人民日报社副总编张虎生呼吁，中国应该尽快对新闻监督立法，否则很多工作将陷于被动。他指出，《新闻法》出台有难度，可以考虑先对舆论监督立法。他把自我封闭的办法称为“鸵鸟政策”，其后果是，使民众不知情，使我们处于被动挨打的地位，而且在群众中的可信度会降低。张虎生指出，在信息源极丰富的情况下，对热点、难点问题不能回避，要立足于疏导，而非堵塞。因此，新闻立法迫在眉睫。

【注释】

[1]因我国现在还未指定相关的法律，有学者称之为“传播法”“大众传播法”，而我国全国人民代表大会常务委员会决定要制定的就是“新闻法”，因此，这里使用“新闻法”这一概念。

[2]《新闻记者》1985年第一期。

[3]《新闻记者》1989年第一期。

[4]《新闻记者》1989年第三期。

[5]《新闻记者》，1993年第11期。

[6]《中国新闻法制的现状和发展》，魏永征著。《新闻界》，1997年第1期。刘宇庆《舆论监督立法迫切性研究》，《新闻传播》，1997年。

[7]1999年，国家新闻出版署制定了《报刊刊载虚假、失实报道的处理办法》，规定对刊载虚假、失实报道造成严重社会影响的，视其情节轻重责令限期更正、警告、通报批评或罚款。