如何合理界定“公共利益”

三、如何合理界定“公共利益”

(一)合理界定“公共利益”的历史渊源

宪法和法律由于需要调整广泛的社会关系和社会生活，具有普遍性，因此往往不得不使用许多具有一定弹性的不确定用语，如“紧急情形”、“重大危害”、“正当程序”、“公共利益”，等等。对此，各国情况皆然。

《法国人权宣言》第17条规定，财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。什么是“公共需要”，什么是“显然必需”，什么是“公平补偿”，都是不确定用语，《法国人权宣言》并没有对此加以明确界定。

美国宪法修正案第5条规定，非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有公正补偿，私有财产不得征为公用。什么是“正当法律程序”，什么是“公正补偿”，亦为不确定用语，该修正案并没有对此加以明确界定。

对于这些不确定用语，虽然各国宪法没有对之加以明确界定，但有的国家通过具体法律、法规明确其含义和范围，使之具体化，有的国家(大多数国家)则是由执法者根据其法律理念，根据其对相应法律的目的、原则、精神的理解，就具体个案的情形对之作出其认为最适当的解释。如果相对人对之有疑义或异议，则可诉诸法院，由法官作出最终解释。

在西方国家，宪法和法律往往使用较多不确定用语，并赋予执法者和法官以解释这些不确定用语的自由裁量权，其目的在于缓和法律在个案中的刚性、防止僵硬和机械的法治主义以过分的形式公正损害实质公正。因为个案的情况是千差万别的，法律很难用列举的方式穷尽“公共利益”等不确定用语应适用的各种情形。但是，这样做会不会导致执法者和法官滥用法律解释权，侵犯相对人的合法权益的风险呢?风险当然是存在的，不过，这种风险在法治社会中是比较小的。因为，其一，在法治社会或法治较发达的社会，法律人(执法者、法官、律师、法学者等)通常都接受过共同的法律教育，具有基本相通的话语和对一般法律概念、法律理念的基本相同或相通的理解;其二，法律人通常都具有较高的素质，他们不是只能机械适用法律规定的法律工匠，而是能够运用其法律理念，将不确定法律用语与相应法律目的、原则、精神机智地、灵活地适用于具体个案的法律艺术家;其三，法律共同体长期以来已形成一套维护、保障执法和司法公正的制度，这套制度可以较大限度地激励和制约法律人，使其不想、不敢和不能利用解释不确定法律用语搞腐败。⁽⁶⁾

(二)对“公共利益”进行界定的可能性分析

前已述及，我们有必要通过法律对“公共利益”的含义和范围加以界定，但法律是否可能对“公共利益”的含义和范围加以界定呢?“公共利益”属于不确定法律用语。法律之所以使用不确定用语，是因为个案的情况千差万别，法律很难用列举的方式将其范围界定清楚，如果硬行界定，似将导致以形式的公正牺牲实质的公正。这样说来，我们可不可能以法律界定“公共利益”的含义和范围，至少界定一个大致的范围呢?

考察我国的法律实践，法律界定“公共利益”一个基本含义和大致范围完全是可能的。

例如，我国《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围的规定本来是一件十分困难的事，但该法通过列举加概括再加排除的方式较好地解决了问题:该法首先列举出可能列举的行政诉讼可诉具体行政行为(共七项)，为避免列举不能穷尽的问题，再设一项兜底性条款，将立法时不能列举或难以列举的可诉具体行政行为(即所有涉及相对人人身权、财产权的其他具体行政行为)概括性地列入，然后排除出立法时确定不纳入行政诉讼，即不作为法院行政诉讼受案范围的行政行为。虽然《行政诉讼法》通过这一方式界定的行政诉讼受案范围并非十分明确，但大致的范围应该说是比较清楚的。

(三)合理界定的具体方法

前已述及，“公共利益”属于不确定法律用语，法律之所以适用不确定用语，是因为个案的情况千差万别，法律很难用列举的方式将其范围界定清楚，如果强行界定，也许会导致以形式的公正牺牲实质的公正，但是完全可以对宪法和有关法律中的“公共利益”用语的内涵和外延加以大致的界定，其具体方法是:首先，给“公共利益”下一个简要的定义，如公共利益是指涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益，它具有必不可少性、非营利性及公共福利性等特征;其次，尽可能比较全面地列举出可能列举的属于公共利益范畴的事项;再次，设立一个概括性的条款，即立法时无法列举或难以列举的其他应属于“公共利益”范畴的事项;另外，设立一个排除条款，即明确排除哪些事项不属于“公共利益”的范畴，如企业从事商业性开发、政府兴建高尔夫球场等事项;最后，还可以设立一个一般限制性条款，即规定在处理个案中，“公共利益”的范围应以相应事项所必需者为限。

(四)合理界定的目的

在行政征收和行政征用制度中对“公共利益”进行合理界定以后，大致可以达到以下两方面的目的:

第一，有效保护私人财产所有权。个人和单位可以行政征收和征用违反“公共利益”的需要为理由，对抗公权力对私权的侵犯，从而更加有力地保护私有财产权。

第二，更好地处理公益与私益的关系。2004年的宪法修正案将“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”明确写入宪法，表达了宪法对个人利益的尊重，为公民保护自己合法的私有财产，防止国家权力的侵害提供了有力的宪法武器。在现代法治社会的条件下，即便政府是为了“公共利益”而借用法律手段牺牲公民个人利益或冒犯公民法定权利时，它的行为也应当受到一定的限制。

在现代法治社会，法律对人权的限制是有原则的，主要有三个原则:第一，最低限度原则，即不得限制基本原则;第二，适中原则，即限制人权的程度要适中，不可限制过多，即便是为了公共利益，也应尽可能少地牺牲个人利益;第三，发展原则，即限制要随社会发展而作相应的调整。任何社会改革或变动都会使部分人的利益受损，由于以“公共利益”方式通过的决定，都是以社会中一部分人的妥协为代价的，这样在群体要求全体成员按照由大多数人的意见通过的某项决议而行动的时候，群体有责任尊重和保护少数人的意愿和权利。在现代法治社会，认真对待权利，就是认真对待每一个个体的权利，其中既包括认真对待“多数”中的每个个体的权利，也包括认真对待“少数”中的每个个体权利，尤其是在后者为前者付出代价时，这样就需要在“公共利益”的名义下更好地处理公益与私益的关系。对于私有财产权的限制也不能超出这个范围和限度，唯有如此，私有财产权才能得到尊重和保护，“私有财产权神圣不可侵犯”才能深入人心，和谐社会才能建成。

【注释】

(1)安明贤(1971—)，女，太原科技大学法学系(030024)，讲师，宪法学与行政法学硕士研究生.

(2)吴庚.行政法之理论与实用［M］.北京:中国人民大学出版社，2005:447.

(3)霍尔巴赫.自然的体系［M］.上海:商务印书馆，1999:259.

(4)庞德.通过法律的社会控制［M］.沈宗灵、董世忠译.上海:商务印书馆，1984:22.

(5)陈新民.德国公法学基础理论［M］.济南.山东人民出版社，2001:182。

(6)姜明安.法律界定“公共利益”的含义和范围的必要性和可能性［N］.法制日报，2004-07-02.