巴西应对网络文化安全问题的主要战略

（一）网络文化监管体系逐步形成

化解网络文化安全问题，离不开网络监管体系的建立。巴西通过建立专业机构，出台一系列网络和信息安全法律法规，及时调查重大网络文化安全事件等方式逐步形成了网络文化监管体系。

1.成立监管和技术支持等专业机构

为加强对互联网的管理，巴西政府专门成立了互联网管理委员会、巴西通信局、联邦政府信息处理中心和国家信息技术研究所等。早在1995年，巴西政府决定成立互联网管理委员会，由总统府、通信部和科学技术部共同管理，由21名成员组成；2003年9月4日，第4829号法令对该委员会的职能作出具体规定：包括制定巴西互联网使用和发展的战略与计划，提出并实施对各种在线活动监管的细则和程序，实行域名注册制、互联网通信协议地址分配制，以及以“br”结尾的顶级域名管理制度等。^[13]该委员会还注意动员社会力量和培养专业人才，他们通过举办“网络治理”培训班和提供奖学金的方式，培养熟悉法律、经济、政治和社会文化各个专业领域的网络管理“领袖型”人才；此外，他们还强调网络安全需要动员全社会的力量，巴西互联网研究中心主任克里斯蒂内说，网上交易和服务的安全性，不但取决于供货商和计算机操作者，而且也要依靠网络用户的在线行为道德，这就需要开展教育，运用社会道德准则来约束网络用户的行为。^[14]

巴西通信局隶属于巴西通信部，主要负责巴西ICT相关的硬件设施建设，包括互联网、通信、广播电视等，其主要职能是为巴西通信业建立一整套标准，对行业准入进行资格审查、许可和授权，并对电信行业进行监督和管理。联邦政府信息处理中心主要面向联邦政府所有部门，通过云计算技术提供网络接入和数据存储等业务。国家信息技术研究所是隶属于巴西总统府的国家数字认证专业管理机构，主要职责是作为巴西公共密钥基础设施体系中的根证书管理机构，负责推广实施ICP委员会相关的数字认证规范，并监管和审计证书认证机构。

2.出台一系列网络和信息安全法规

提高网络文化安全防范强度，除了要通过经常性的思想教育和法制宣传外，还要制定一整套严格、规范的管理制度，将网络文化安全保障化为一套稳定、可操作的系统。2009年10月，巴西司法部出台《全国互联网民事总则草案》，并在官方网站上公布广泛征求社会意见后，于2010年5月30日出台了修订版的《全国互联网民事总则》。司法部立法局局长菲利佩·德保拉说，这部准则明确规定了网络用户和网络服务商的权利和义务，成为规范互联网服务的指导方针。它规定互联网的使用在遵循表达自由、个人隐私和尊重人权原则的同时，任何网络承运商和个人不得利用网络从事非法活动，任何非法网络活动必须得到严惩；采取透明、民主和多边的方式，鼓励社会各界参与网络建设与维护；采取先进的技术手段，确保网络的安全性和稳定性，营造一个确保网络健康安全发展的法律环境。^[15]例如，网络服务商必须要建立一套“通告机制”，当网络用户受到匿名攻击被侵权后，他可以经过“通告机制”上诉网络服务商，由网络服务商负责将侵权内容从网站删除。在有争议的情况下，由司法部门裁定并通知网络服务商将相关内容删除。^[16]

“棱镜门”事件的发生，巴西政府进一步认识到维护网络安全的紧迫性，迅速行动起来，着手制定网络安全法规。2013年9月10日，罗塞夫总统要求国会尽快审批互联网管理框架法案，并将其作为应对美监控活动的举措之一。该法案包含互联网言论自由及保护网民信息安全等规定，已在众议院搁置1年。巴政府希望法案新增数据处理和存储中心必须设在巴境内的规定。2013年10月，巴西内阁召开会议，分析了当前巴西信息安全状况，提出加快立法速度，要求巴西众院和参院分别在45天内对《网络民法》草案进行审议并表决通过。巴西众议院2014年3月25日晚表决通过了《互联网民法（草案）》。该草案被视为“网络宪法”，明确了互联网用户、企业和公共机构在巴使用互联网的权利和义务，包括言论自由、网络中立和隐私保护。

鉴于将在圣保罗举行全球互联网管理国际大会，巴政府被迫删除或修改民法中多数争议较大的条款，以求在大会召开前通过该法律。被删除的条款中，包括强制要求国际互联网巨头在巴西设立本土数据中心。但法律另行规定，要求跨国互联网公司作出承诺，在国外存储巴西公民信息时，应遵守巴相关法律，以防这些信息被窃取。^[17]

由于《互联网民法（草案）》之前很多关键性条款被删除导致执行力度下降，巴西司法部在此次公开征求意见中将特别关注互联网中立、用户数据强制性存储期限和网络服务商责任、隐私保护等几项关键条款的调整和讨论。此外，旨在保护个人信息的另外一项法律草案的核心目的是保护每一个巴西公民储存在国内及境外数据中心的个人信息，草案涉及数据泄露、共享以及与此相关的具体责任认定等问题。巴西司法部表示，建立一套旨在保护公民个人信息安全和隐私的国内法律框架对于巴西是一项基础性的要求。

3.及时调查重大网络文化安全事件

网络文化安全事关国家的主权安全。2013年9月3日，巴西国会就美监控间谍事件成立调查委员会，并举行首次会议，要求联邦警察对首先披露监控事件的英国《卫报》记者格林沃尔德及其巴西籍伴侣提供安全保护。同年10月25日，巴西警方表示，巴西方面已向美国司法部递交申请，要求传讯一批美国信息业巨头的高管，以调查美国情报机构对巴西政府和公司进行大规模监控的情况，巴西警方已经传讯了这些公司在巴西子公司的领导人。

（二）加强网络多边国际合作

虽然计算机网络的快速发展为人们无拘无束地自由分享文化信息创造了条件，但计算机网络的互联互通特性也为计算机病毒、黑客或恶意软件的侵害和色情产品的流行留下了“真空”。加强国际合作已成为各国文化生存和发展的必然选择。

正如2014年7月16日习近平主席在巴西国会发表《弘扬传统友好共谱合作新篇》的演讲中强调，当今世界互联网发展对国家主权、安全、发展利益提出了新的挑战，必须认真应对；互联网技术再发展也不能侵犯他国的信息主权，更不能牺牲别国安全谋求自身所谓绝对安全；国际社会要本着相互尊重和相互信任的原则，通过积极有效的国际合作，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的国际互联网治理体系。巴西政府的思路也与此不谋而合，网络文化安全问题是世界各国面临的共同挑战，因而国际的交流与合作必不可少。巴西积极参与国际上关于网络安全的会议和议题，争取发展中国家的网络文化话语权；同发达国家合作吸取他们的经验；也同发展中国家在网络安全知识与技术、对抗网络攻击战略、信息通信基础设施建设、信息通信技术产业园区建设、信息通信技术产业及企业、网络治理和信息通信技术对话合作机制、文化艺术创意产业、网络媒体等方面相互借鉴合作，共同探讨抵御西方国家网络文化渗透之策；同时，还致力于推动发展中国家与发达国家进行“南北对话”，建立网络文化发展新秩序等。

1.积极参与互联网安全国际会议

早在2011年9月在里约热内卢的一个全球互联网治理研讨会上，IBSA（印度，巴西，南非）的官员就阐述了他们的想法，探讨了在联合国框架内建立一个新的全球性机构来监督全球互联网治理的可行性。他们认为迫切需要这一机构“协调和发展连贯的和综合的全球互联网公共政策”，并且呼吁确保互联网治理是“透明的、民主的，多方利益攸关者和多边参与的”。有代表还提出，现有的互联网治理过程和机制需要根据发展中国家的要求更具包容性和敏感性。

巴西总统罗塞夫于2013年9月24日在发言时谴责美国的监控计划违反主权的同时，呼吁建立多边机制规范互联网。随后，她又提议于2014年4月在里约召开由政府、行业、公民社团和学术界共同参加的国际互联网峰会，制定全球互联网治理的规则。之后这一提议成为现实。2014年4月23日至24日，“互联网治理的未来——全球多利益相关方会议”在巴西圣保罗举行，来自中国、阿根廷、德国、美国等85个国家的代表以及国际电信联盟、联合国经社理事会等国际组织代表与会，各方就互联网治理原则、互联网系统未来演进路线图进行了讨论。^[18]通过这次大会，这些国家第一次面对面交流关于各国治理互联网的立场。会议全面收集了不同国家和地区的相关反馈。参会各方在24日会议结束以后签署了一份《互联网治理指导备忘录》，以此来总结会议期间各国的提案。

2.与发达国家交流合作

巴西政府注重通过与发达国家联合发声来扩大本国在网络文化安全方面的影响力。如在2013年11月1日，德国和巴西共同向联合国提交保护公民隐私和人权的决议草案，要求无条件保护各国公民的隐私权，尤其是数字时代电子通信的信息保护；同时，所有国家的海外监听、监控行为都应该受到有效约束。2013年12月18日，联合国大会通过了德国和巴西发起的“数字时代隐私权”决议，反对大规模网络监控，呼吁保障隐私权。

3.与发展中国家交流合作

巴西政府通过与发展中国家进行交流合作，在网络安全知识与技术、对抗网络攻击战略、信息通信基础设施建设、信息通信技术产业园区建设、信息通信技术产业及企业、信息对话合作机制、文化艺术创意产业、网络媒体等多方面相互借鉴、交流学习和合作，以提高自身网络文化安全水平。

以中巴合作为例，一方面，从《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015—2019）》（拉美国家当然也包括巴西）中，我们可以发现，中国和巴西在网络文化安全方面的合作体现在以下方面：在第一条“政治和安全”中的第七点，提出加强网络治理和网络安全对话与合作，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间，维护国际法原则，建立多边、多利益攸关方、民主、透明的国际互联网治理体系。第四条“基础设施和交通运输”中的第二点，提出加强信息通信技术、宽带等领域基础设施建设。在第七条“工业、科技、航空航天”中，第一点提出，探讨中国同拉共体成员国共同建设高技术产业园，特别是在研发领域，以促进产业投资和产业价值链的形成；第二点提出，扩大制造业领域相互投资，推进多双边合作工业园区建设，加强电子设备、数字医疗设备、信息通信技术、技术和专门知识转让等领域互利合作，探讨适时举办中拉工业发展与合作论坛；第三点提出，拓展互联网、数字电视、信息通信产业群落开发等信息产业合作；第四点提出，加强中国同拉美共体成员国政府间科技对话合作机制，考虑适时举办首届中拉科技创新论坛，欢迎中方正式启动“中拉科技伙伴计划”和“中拉青年科学家交流计划”。在第九条“文化和体育”中的第二点中，提出促进双方选派高水平艺术团组和艺术家作品参加各自举办的国际性艺术节和视觉艺术展览，鼓励在传统文化领域和新兴艺术领域以及文化和创意产业开展交流与合作。在第十条“新闻、媒体、出版”中的第二点中，提出支持双方新闻媒体开展合作，鼓励互派常驻记者、开展联合采访、互换新闻和开展人员培训。鼓励双方有实力有影响的网络媒体在门户网站开发、新媒体能力建设等方面加强合作。^[19]

另一方面，中巴的网络合作可以从互联网企业合作中窥见。2014年7月17日，巴西总统府，在中国国家主席习近平与巴西总统罗塞夫的共同见证下，百度巴西葡语版搜索引擎上线，这是巴西科技创新部门与中国互联网企业首度达成合作。这样一来，中国的技术输出可以帮助“金砖”合作伙伴更快成长，譬如百度与巴西合作内容便包括在巴西建立研发中心、帮助巴西培养互联网人才以及扶持巴西科技创业公司。^[20]2014年，360公司作为巴西电脑安全股份科技有限公司（简称Psafe）的最大投资方为其网络安全系列产品提供核心技术，同时也提供商业模式的参考，这是中巴合作的又一次成功尝试。^[21]

4.与周边国家合作

2013年9月13日，巴西与阿根廷签署声明，在两国的防务合作中增加网络安全内容。主要目的是加强两国在网络安全领域的合作，减少因安全漏洞造成的不稳定因素。

（三）发展本土网络技术，扶持民族信息技术产业

从根本意义上说，网络文化安全系统是由网络技术系统决定并界定的。近年来，巴西尤为注重本土网络技术的创新发展，他们相信这不仅能够带动本国的科技创新，还能保护网络文化安全。巴西主要通过以下方式来发展本土信息技术：顶层部署确立信息通信技术的重要战略地位；扶持民族信息技术产业；推动信息技术自主研发和创新。

1.顶层部署确立重要战略地位

巴西在《2012—2015年国家科技创新战略》中，明确了该国科技创新优先领域，其中就有信息通信这一领域。另外，根据2014年初时任巴西科技创新部长劳普的部署，2014年巴西科技创新政策将聚焦于六大重点，其中一个重点就是巴西科技和产业部门要大力推动以移动互联网和云为平台的信息产业发展，与此同时要高度重视网络安全问题。

2.扶持民族信息技术产业

信息技术产业的发展离不开国家的财政支持。巴西近年来主要从加大投入、本土保护两方面来扶持民族信息技术产业。首先，巴西政府花大成本投资信息技术产业。他们在2012—2015年间，投入2.3亿美元用于“强大信息产业”计划，云和移动互联是其投入重点；随着“棱镜门”事件的爆发，巴西政府于2013年10月宣布向主营移动互联和信息安全的巴西中小企业加大政府补贴，以鼓励这些企业研发。其次，巴西政府注重保护本土信息技术产业。早在1984年12月，巴西国会通过的《信息法》中就有明文规定：小型、微型计算机及其外围设备的生产、销售权只给巴西民族企业，而让跨国公司制造和销售大型机；微型计算机限制进口期限为8年。几十年来，巴西民族企业的信息技术产品已经基本能够满足国内需要并占主要份额，国内计算机生产水平也大大提高，巴西政府控制计算机进口，并鼓励各企业、单位购买民族工业生产的计算机，还向购买者提供了一定的优惠，并向全国90%以上的中小企业提供实用、价廉的微机和标准化程序。

3.推动信息技术自主研发和创新

巴西联邦政府意识到要想有效提升国家对于网络文化安全的掌控力度，必须避免本国网络应用对国外信息技术的依赖，推动本国信息技术研发和创新。为此，他们积极培育软件产业，鼓励企业自主研发、自主发展，还成立了专门信息技术研究院予以推动技术的研发，希望通过自主研发的技术提高信息技术产业核心竞争力。

一方面，巴西联邦政府大力提倡应用基于开放源代码技术开发的系统和产品，这一政策和做法得到了各级政府机构和私营企业的支持，取得了比较显著的成效，许多政府部门、大学和大型企业都参与了这项开放源代码工作计划。目前，有1300余个政府机构、1900余家企业，以及巴西中央银行和全国4800余家支行基本使用基于开放源代码的操作系统，而不再是Windows系列产品，其他少数非开放源码的应用系统也在逐步向开放源码系统转化。

另一方面，在应用上，巴西的信息技术使用程度在“金砖”经济体中最高，主要应用于银行、医疗、税收、电子政务等多种项目，并对安装的个人计算机征收较低的税金，其中银行管理系统和手印管理系统均处于世界领先地位。巴西电子商务额每月增长速度超过10%，对国民经济的发展和人们的生活发挥着非常重要的作用。企业在网上进行商务贸易更是普遍，巴西最大的100家企业中，50%以上应用电子商务进行贸易活动。但不足的是在巴西创业所需的手续相当烦冗，而且税率太高，因此商品市场的效率很低；而且由于近年来大量引进技术，巴西大部分科技人才从事的是生产技术活动，进行研究开发者则很少。不过巴西还是非常重视高等教育的，因此其科技人才众多，其信息产业从业人员中，三成以上拥有大学学历，从事研究与开发人员的比重占7.5%。巴西政府已经认识到自主研发的重要，鼓励企业成立研究中心加强研究开发，国内R&D支出占国内生产总值的比重在2009年达到1.68%，是“金砖国家”中最高的。^[22]

巴西政府还擅于将先进信息技术消化吸收再创新。为消化吸收引进的信息技术，巴政府曾要求在引进前由供方提供有关技术的全部知识，同时要求引进方递交吸收技术的计划，并由有关权力机构随时跟踪吸收情况。以巴西计算机与系统公司为例，该公司成立于1975年，是巴西最大的计算机公司。该公司先与英美两家公司签约，仿制对方产品并十分重视对技术消化吸收再创新，之后通过自主研发、创新，自行开发出两种新型计算机。巴西还注重促进外资企业产品国产化，20世纪60年代巴西工业基础薄弱之时，制定优惠政策，吸引外国公司在巴西投资设厂。20世纪70年代后期，巴西实力增强，便对跨国公司在巴西的子公司逐步限制。巴西要求外资企业产品逐步国产化，巴西通过提高国产化比例控制进口，扶持本国企业。现在的巴西信息工业国产化程度已相当高，仅次于美国和日本，排在世界第三位。

（四）繁荣和发展网络文化

1.提高公民网络文化安全意识

一是注重调动全社会资源培养守法合格的网络人才。联邦、州和市各级政府积极动员企业、大学、社团等社会力量参与网络建设和网络安全维护，如资助他们举办“网络治理”培训班，或提供奖学金培养熟悉法律、经济、政治和社会文化各个专业领域的网络管理人才。二是注重加强互联网知识的普及教育。政府通过报纸、电视和手机等多种媒介举办网络运用与管理的各种讲座和讨论。^[23]

2.高度重视网上舆论工作，主动运用新媒体

巴西政府从利用社交媒体组织大规模游行示威中吸取了教训，加大了在社交网络上的宣传力度，拉近与民众的距离。另外为了加强网络管理，巴西在总统府还专门成立了自己的新媒体平台——“虚拟办公室”，用于发布政府的最新消息、与民众沟通、澄清谣言，以及对社交网络舆情进行监控。巴西总统罗塞夫也将社交网络作为加大自身影响力、宣传政府执政方针以及拉近同百姓距离的平台，她注册了推特账户，并持续更新保持活跃，透过这一平台发布的信息有时甚至比官方媒体还早，拥有超过200万名“粉丝”的罗塞夫的“推文”经常被巴西媒体引用和分析，作为政府施政的风向标。

3.电子政务提升公共服务水平，营造良好网络生态

巴西政府将信息技术作为政府提升工作效能和公共服务效率不可缺少的重要手段，下大力气构建完善的信息化公用服务网络，全方位推进电子政务应用。巴西信息化建设始于20世纪90年代，初期主要从推进办公自动化入手，对政府公用网络的建设和管理十分重视，指定专门的机构和部门具体负责运用信息技术大力推进相关业务系统建设，电子政务的建设和应用水平不断提高。经过近三十年的不懈努力，巴西政府公用网络建设和电子政务应用均取得巨大进展，总体水平在南美国家居领先地位，公用网络建设管理和一些重要领域的电子政务应用具有比较突出的巴西特色，在世界范围内产生了一定影响。

第一，确立信息化综合管理能力建设的发展理念，建立统一的信息化管理体制。一方面，巴西政府确立信息化综合管理能力建设的发展理念，要求各级政府机构必须贯彻落实，各级单位确实进行了有效的实施，并取得了丰硕成果。联邦审计署还发文要求全国各级财务监察机构必须推进信息化综合能力建设工作；邮电总局通过信息化综合管理能力建设，实现了信息技术与业务的有机整合。财政部信息中心负责建设的联邦电子报税系统、金融预算系统、进出口管理系统、政府网上招投标系统、科技人才管理系统、公务员人力资源信息系统等重点业务系统，应用单位多、业务范围广、信息资源十分丰富，目前这些系统已经成为巴西众多政府机构有效运转和经济社会发展的重要支撑。立法和司法机构的信息化建设也是巴西电子政务发展的亮点。另一方面，巴西联邦政府有关部门根据职能分别负责推进工作，建立起职责明确、分工协作的统一信息化管理体制。联邦政府出台国家信息化整体发展规划；科技部负责制定国家整体信息化发展思路、政策；国家计划与预算部负责制定联邦政府电子政务规划和项目预算，并监督检查电子政务项目实施情况和测评各部门电子政务发展水平。巴西总统府下设国家信息安全办公室，管理联邦政府内部信息安全；联邦审计法院从政府投资角度检查和审计政府各部门电子政务投资使用效率和效益的发挥情况。巴西通信部负责通信与传媒管理，下设巴西通信局承担通信业务规划与管理，其下属的巴西通信公司负责国家宽带出口支干线建设；巴西国家信息技术研究所受国会委托负责全国数字认证工作。

第二，提升公务员和公众的电子政务应用能力。巴西政府开展了大规模的公务员信息技能培训活动，强化他们的IT综合管理能力，明确要求公务员必须掌握标准的信息技术应用技能，否则就面临被强制调离原工作岗位的可能。为使社会公众尤其是电脑普及率较低的弱势群体更好地享用政府提供的公共服务，巴西政府积极为弱势群体应用信息技术创造条件。首先，政府以总统令形式颁布了“巴西之家计划”，在很大程度上提高了民众的信息技术应用技能，也在一定程度上有效缩小了数字鸿沟。为了让全国所有乡村都能覆盖网络，巴西通信局采用了各种手段，联邦信息处理中心在全国各偏远地区设立了四百余个上网点，并对民众进行远程教育、现场培训和技术咨询。目前，巴西政府的33个州都建立了政府服务中心，其中里约州政府在贫民窟建立了79个上网中心，这些服务中心的职责就是为普通百姓提供操作电脑的便利，帮助他们学会利用信息技术手段缩短办事时间、提高办事效率。

第三，全面推广电子认证，为政府电子政务应用提供有效安全支撑。巴西联邦政府高度重视电子认证工作，建成了全国统一的电子政务认证系统，并形成一套比较完整的法律法规及管理制度。2001年8月，联邦政府发布法律建立巴西ICP系统，成立了巴西ICP委员会，该委员会由政府机构、司法机构、大专院校和相关专业协会组成，代表国会制定数字认证工作发展规划、规范办法，负责与其他国家、地区和组织间的双边认证；另外还下设专家组，负责数字认证技术论证与业务支持。国家信息技术研究所受ICP管理委员会委托负责国家根证书管理、基于本国技术的根认证系统研发、证书数据库维护和密钥认证工作，对证书发放机构实施监管，自身不发放证书，在每个部和州都还建立了分中心，负责本部门和地区证书的审核、发放，这样就在全国范围内形成了一个权威的证书体系。证书认证机构（企业）向国家信息技术研究所申请数字证书办理许可，经审查通过后可委托证书注册机构（企业）面向企业、组织和个人办理证书；证书认证机构接受国家信息技术研究所年审。目前，巴西全国共有13个机构可签发数字证书，设立密钥登记单位282家，认证办事处1413个，在2010—2012年的3年间，巴西全国共发放证书近650万张，广泛应用到司法、基础建设、经济发展、社会企业和国防部门等领域，其中用户数量排前四位的单位是联邦政府、法院系统、州政府和国会。政府部门的率先垂范，也为推进电子认证在各领域的推广起到了积极的引导作用。

第四，采用独具特色的项目服务外包，提高电子政务建设和运行维护的专业化水平。巴西政府重视发挥社会力量共同参与政府信息化，依托拥有高水平专业信息技术人才、实力强、信誉好的有政府背景的企业，采用独具自身特色的以政府企业为主、市场化公司为辅的方式，将项目建设和服务进行外包，是巴西政府成功推行电子政务的一项重要措施。通过多年的实践，巴西政府和IT企业建立了良好的外包合作关系。目前，联邦审计署、财政部等联邦各部委和州政府的电子政务项目建设大多是以政府外包给企业的方式进行的。通过外包，这些企业为政府提供了良好的基础设施、完善的数据安全保护、先进的应用解决方案和及时快捷的服务，也获得了合理的利润和稳定的合作关系。例如，巴西中央银行和各银行的信息系统大都由联邦政府信息处理中心和国家信息技术研究所等政府企业开发，然后交付使用，一些重要系统，如银行自动化管理信息系统——银行自助系统和信用借贷管理信息系统等，都是十分成熟的信息化产品，巴西30%~40%的银行都使用这些系统，而不是每个银行都开发自己的大而全的系统。