隐性化控制

如果说，从政府的公共利益、政府的部门利益和代理人利益的角度，支持是必需的策略，那么从整体政府自身利益的角度来看，控制也是必要的。因为政府对社会组织采取诸多支持策略同时，也在担忧社会组织可能会成为一种不可约束的社会力量，与政府形成竞争的态势。所以政府的支持也是有选择性的支持，选择那些业务对口且同政府拥有密切关系的社会组织，另一方面也衍生出政府对社会组织的控制策略，但这种策略在政府购买服务过程中并没有明显而强势地表现出来，而是表现为政府对社会组织控制手段的柔性化和隐性化。

（一）法人代表的精英吸纳

最通常的方法就是选择政府认可的社会人选作为社会组织的法人代表，以精英吸纳方式来实施控制。问卷显示，参与购买服务的12家社会组织，其法人来源于内部选举的只有3家，其他9家社会组织的法人均有一定程度的政府选择，我们可以将具体情况区分为以下三类：

1．选择退休官员

区残联助残项目合作时间最久，惠及人群最多，项目购买金额最大的社会组织是和谐家庭服务中心，上文中已经提到，它的成立就直接与承接残联的项目相关。其业务主管单位是区妇联，法人代表WHY则是退休的前妇联副主席，作为一名退休的政府官员来管理一个社会组织，无疑是最放心的一种策略。一来她的身份保证了政治上的正确性，二来这一身份还非常便于社会组织自身利益的获得。这种双重优势在购买服务过程中也显露无遗。如和谐家庭服务中心承接的“阳光居家养残”项目属于区残联的定向单一购买项目，不需要进行项目招投标的竞争程序。[6]

2．选择现职政府人员

虽然从2010年6月开始，区残联已经对现有的一部分社会组织进行了法人代表的更替和专业社工人员的充实，以期将助残社会组织做实做强，可目前的状况是，由于人员不足或其他原因，仍然有一些社会组织，法人代表是政府工作人员，这种现象在区残联体系内的社会组织中尤其显著。如承接“我帮你”阳光牵手行动的关爱残疾人培训中心其法人代表虽然由原来的区残联理事长变更为他人，但这个他人目前仍然是区残联的工作人员，其名誉主任也是现任区残联副理事长、党组副书记；承接“阳光中途之家”的XC路街道残疾人服务社，虽然变更了法人代表，但这种变更只是由街道中的唯一拥有社工证书的一名工作人员代替了原来街道社区发展科的科长；还有承接“彩绘人生石玲自强屋”和“阳光驿站爱心课堂”两个项目的阳光彩虹社工事务所，其法人代表ZXD是该事务所两名具有政府编制的工作人员之一，她进入社会组织就是上文所说的政府对社会组织选择性支持的结果。

3．选择信任的社会人士

承接“点亮光明项目”的夕阳红俱乐部和“社区阳光康复之家”的JD镇残疾人服务社就属于政府帮忙选定熟悉的原居委会干部或社会热心人士来担任社会组织的法人代表。他们都是政府官员选择出来认为是值得信任的社会人士，如夕阳红俱乐部的法人代表ZDR是自己找到街道要求做点事，而残疾人服务社法人代表QJY则是街道领导选中的。

当时我还在JD镇街道的时候，我想让社会人来做社会组织的法人代表。后来残疾人服务社找了个姓Q的，他是在居委会主任的岗位上退休的，之前做过十二年的副厂长，有这方面经营和管理的理念，对社区也比较熟悉。夕阳红俱乐部的法人老朱是自己找过来的，他退休了没事做，正好撞到我这边来，我正好要找这么一个人。后来有几个街镇跟我关系要好的，他们跟我讲，觉得我这个形式蛮好的，回去也去办了，但成功的不多。他们跟我说主要是人没选好，他们选的人可能把利益看得比较重，我选的这两个老同志他们都把金钱看得比较淡，一个是老党员，一个是老干部，都不把钱看得比较重，他们觉得我在家没事做，我还能发挥点余热，在家太闷，精神能充实点，你能给我多少就多少，无所谓，这样的理念在做。你要是盯着钱在做，这样就麻烦了，你怎么放心给他去做。夕阳红俱乐部中的项目叫点亮光明，为55名一级盲人提供固定的服务，每个盲人陪一个志愿者，每天上门两次，每次服务时间是一个小时，还有把盲人组织起来看无障碍电影，开展集体活动。这个项目残障人士说是点亮了他们心中的光明。残疾人服务社承接的是社区阳光康复项目，组织100名残障人士一是到机构来坐康复，另外是组织医生上门做康复，还有就是组织睦邻点活动，开展精神文化[7]。

可见，政府官员对于选择合适人选做社会组织的法人代表非常重视，有时甚至会认为选择合适人选是社会组织工作的重中之重。而所谓合适的人选主要是能办事的，能信任的人。这个信任在很大程度上指的是政治信任和人格信任。

（二）党组织的进入

除了法人代表的精英吸纳外，政府还通过党组织向社会组织派驻政治指导员，其主要身份一般都是政府主管单位职能科室的官员，起政治引导和监督作用；在条件符合的社会组织内建党支部，以保障社会组织的政治方向，这也是新时期党中央提出的在两新组织中建立党组织的一致性策略。

比如说夕阳红俱乐部，他承接我们点亮光明这一项目。街道就派了老龄委的一个干部来直接跟这些社会组织来联系，起到上通下达的作用，然后也起到监督的作用。我们当时的做法是我们的老龄干部是个党员嘛，就让他做夕阳红的政治指导员，这个我们街道组织部都有委任书的，来确保他的政治方向，不要偏离了。这个是中国特色，国外是没有的。后来我们夕阳红俱乐部有了三个党员，又成立了党支部，我调离街道的时候就开始党支部的建设了，两新组织的党建工作也在里面渗透了，后来我们JD镇街道还成立了社会组织的党总支，下设几个分支，都在NGO里面，这样一条线就都串起来了。街道党工委开会，他也就要去，然后定期开展党员活动。他也可以发展党员。[8]

案例中的助残社会组织，其政治指导员的人员一般是街道级的社会组织，由街道民政科的党员科员担任，如夕阳红俱乐部、阳光彩虹社工事务所及各街镇的残疾人服务社；区级的助残社会组织由区残联的党组成员担任，如关爱残疾人康复培训中心的政治指导员就是区残联党组副书记、区残联副理事长。可见建立党组织和吸纳党员工作人员使得社会组织具备了一种“政治性”的身份，与国家意识形态要求和符号相一致，从而得到政府的信任和认可。

（三）理事会的隐形监督

同样，在理事会中引入政府官员也是政府隐形监督的体现。按照社会组织的章程，理事会应该是社会组织的最高权力机构，而理事会人员的组成无疑是决定社会组织方向的重要标志。在案例中助残社会组织的理事会一般由以下几类人组成：残疾人代表、社会工作专业人士、爱心企业人士、社会组织负责人、业务主管部门领导等各方资源。而这其中，政府人员的介入除了可以给予各种便利因素外，也有隐形监督的成分。

我在国外学习的时候，理事会是个非常重要的组织，决策机构，重大事项，预算，日常开支，用人，明年工作的基本确定，都是理事会决定的，不是你一个说了算的。他有个制约机制的，而且理事会里面政府的官员可以在里面起到监督作用，当时我在街道的时候就把我们民政科的科长放进去了，他主管老人，残疾人，有些东西他可以起到监督。

选好、用好人是一切工作的关键。社会组织的发展离不开一个好的理事会班子。区残联按照政府指导、自我发展的原则，精心指导JD镇街道的助残社会组织，组建理事会，选举产生能力强、有公心和爱心的非政府工作人员担任法人代表，并要求在街道党工委的领导下，选派专职干部担任政治指导员，确保社会组织健康发展[9]。

（四）项目的控制

在个案中，所有的助残社会组织都通过承接残联的助残公益项目而与政府结成合作关系。其中购买资金监督、项目过程和结果监督、项目评估等方式都是政府对社会组织实施隐性控制的方法。我们看到大多数中标的社会组织都是政府自创组织或体制内组织，对政府资源是强依赖关系，甚至是单一依赖。这种单一资源的来源也构成了政府对其的控制，因为除政府之外，他们没有可替代的资源来源，这就注定了社会组织对政府形成不对称的依赖关系，要听从政府的指令。另外通过购买服务，政府要求社会组织在完成项目的过程中，定期汇报，座谈，财务监督等举措，不仅监控了项目的运作，也同时监控了社会组织的运作。