浙江省推进新型城市化的思路和方案

浙江省推进新型城市化的思路和方案_2016 浙江省新型城市化实践报告

浙江省发展规划研究院课题组

城市化是现代化的必由之路。浙江省自上个世纪90年代末率先做出不失时机地加快城市化进程的重大决策后，城市化列车驶入了快车道，全省城市化率从1998年的35%提高到2013年的64%，特别是2006年提出实施新型城市化战略以来，城市化发展更加注重质量提升，大中小城市和小城镇发展协调性明显提高，城乡居民生活水平明显改善。但是，实践中仍然存在一些矛盾和问题，突出表现在人口城市化严重滞后于土地城市化，大量农业转移人口还不能平等享受城镇公共服务和市民权利，城市化布局不够合理，中心城市辐射带动能力不强，建设用地效率不高，环境污染、交通拥堵等“城市病”日益突出，城市建设管理水平和社会治理能力有待进一步提高。

当前，浙江省正处于进一步提升全面小康社会水平、向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，深入推进新型城市化，是干好“一三五”、实现“四翻番”的必然要求，也是解决“三农”问题、推动区域协调发展、调整经济结构和转变发展方式的重大举措。日前中共中央、国务院已经印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，我们结合浙江实际，研究提出浙江省推进新型城市化的思路和方案。

一、推进新型城市化的总体要求

随着内外部环境和条件的深刻变化，浙江省城市化已经进入以提升质量为主的转型发展阶段，要切实把握这一阶段的特征，遵循城市化发展规律，积极稳妥推进新型城市化。

（一）指导思想

认真贯彻落实中央城镇化工作会议精神和《国家新型城镇化规划》，坚持以“八八战略”为统领，紧紧围绕全面提高城市化质量和水平，以人的城市化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以都市区为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以优化产业结构为支撑，进一步提高城市可持续发展能力；以治水、治气、治堵为重点，切实提升城市生活品质；以体制机制创新为保障，不断增强城市化发展动力，走人本、集约、低碳、高效的富有浙江特色的新型城市化道路，促进经济转型升级和社会和谐进步，为建设物质富裕精神富有的现代化浙江奠定坚实基础。根据上述指导思想，必须进一步把握以下原则：

坚持以人为本、公平共享。紧紧围绕人的城市化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务，逐步推进城市基本公共服务向常住人口全覆盖，提高城市居民生活品质，促进社会公平正义，让城市化发展成果更多更好地惠及全体人民。

坚持四化同步、城乡统筹。推动信息化和工业化深度融合、工业化和城市化良性互动、城市化和农业现代化相互协调，统筹推进新型城市化与新农村建设，加快推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，努力实现城乡规划、基础设施和公共服务一体化，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

坚持优化布局、产城融合。落实主体功能定位，合理安排生产、生活、生态空间，优化城市化宏观布局，科学构建以都市区为主体形态的功能互补、结构合理、大中小协调的城镇体系，优化城市内部空间结构，促进集聚产业和承载人口相统一，形成密度较高、功能混合、公交导向的城市发展模式。

坚持集约高效、绿色低碳。把生态文明的理念融入城市化全过程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，转变城乡建设和发展模式，节约集约利用要素资源，提高国土空间利用效率，形成绿色低碳的生产生活方式，建设绿色城市和美丽乡村。

坚持文化传承、山水相融。结合地方历史文化底蕴和山水脉络，实行差异化发展，彰显地方特色，加强历史文化名城名镇名村保护，发掘文化资源，强化文化传承创新，尊重自然本底，促进城市布局和建筑风貌与自然环境相协调，让城市融入大自然。

坚持改革创新、市场主导。以全面深化改革为统领，着力破除制约城市化健康发展的体制机制障碍，更好地发挥政府在规划政策引导、公共服务提供、体制环境营造等方面的作用，遵循市场规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，使城市化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。

坚持因地制宜、循序渐进。根据各地资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，科学确定不同的城市化发展模式、城市建设的规模和布局，尊重客观规律，先易后难，试点先行，积极稳妥地推进城市化。

（二）主要目标

到2020年，浙江省推进新型城市化的主要目标如下：

——城市化水平和质量稳步提升。常住人口城市化率达到70%左右，农业转移人口市民化进度加快，户籍人口城市化率与常住人口城市化率的差距趋于缩小，城镇建设用地利用效率得到提升，城镇建设用地总量控制在4300平方公里，人口城市化快于土地城市化。

——都市区建设取得长足进展。全省城市化格局进一步优化，环杭州湾、温台沿海、浙中三大城市群加快建设，杭州、宁波、温州、金华—义乌四大都市区及若干以设区市为核心的都市区初步形成，功能互补、结构合理、大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系基本建立。

——城市经济竞争力和公共服务能力进一步增强。县域经济向都市区经济加快转型，适应需求的城市经济结构进一步优化，城市创新能力不断提升，城市市政公共设施进一步完善，城市公共服务和社会治理能力进一步增强。

——以治水、治堵、治气为重点的城市综合整治成效明显。“五水共治”目标全面完成，交通治堵取得明显成效，以治霾为重点的大气污染防治行动取得积极进展，城市市容环境得到全面改善，城市生活品质进一步提升。

——城市建设和管理水平全面提升。绿色城市建设加快推进，低碳生产生活方式和城市运营模式更为普及，城市文化内涵得到彰显，历史文化和现代多元文化日益融合，城市智能化水平进一步提高，城市规划和管理水平更加现代化。

——城市化体制机制日臻完善。人口管理、土地管理、投融资和都市区协调发展体制机制改革取得重大突破，有利于农业转移人口市民化的体制机制基本建立，阻碍城乡一体化发展的体制机制障碍基本消除。

二、有序推进农业转移人口市民化

按照尊重意愿、自主选择、因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，建立可预期、可操作的市民化时序安排，引导有需求、有条件的农业转移人口，在适宜的城镇就业生活，逐步向市民转变。

（一）以“三个有序”推进农业转移人口市民化

1．人群有序。根据农业转移人口的基本条件和各地承受能力，优先推进有需求、有能力的人群市民化，进而示范引领，逐步扩围。引导同一行政区域内、地域文化认同感更强的当地农业转移人口融入当地城镇，积极推进就地、就近市民化。在同等条件下，把受教育程度和收入水平相对较高、工作年限较长以及举家外迁、基本融入当地生活的农业转移人口，优先纳入市民化梯队，给予城镇人口的同等待遇。

2．领域有序。基于可操作性和财政承受能力，分轻重缓急、先易后难，集中解决推进市民化的紧迫问题，优先完善教育公共服务，健全公共就业创业服务体系，扩大社会保障覆盖面，改善基本医疗卫生条件，审慎推进住房保障，逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

3．空间有序。按照全省生产力布局和地区承载力，分区域、有重点地引导农业转移人口在不同地区、不同等级城镇间合理分布。落实主体功能区规划，以沿海平原地区、舟山群岛新区和内陆丘陵盆地等重点开发区域为重点，引导农业转移人口迁移集聚。按照国家的要求，根据综合承载能力和发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，制定各类城镇的农业转移人口落户标准，引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择。结合浙江实际，把都市区范围内的中小城市和小城镇作为吸纳农业转移人口的重中之重，鼓励在都市区内流动的农业转移人口，积极向发展快、潜力大、转化成本较低的中小城市和小城镇集聚。

（二）稳步推进城镇常住人口基本公共服务均等化

1．因地制宜建立“居住证+积分制”制度。按照人口属地化管理要求，把申领居住证、参与积分制作为农业转移人口落户城镇、享受当地公共服务的重要依据，逐步形成农业转移人口分布合理、规模适度、服务有效、管理有序的发展格局。按照领取无门槛、服务有差异的原则，全面推行流动人口居住证制度，强化享受基本公共服务的凭证功能，进一步完善租住房屋、务工就业、公共服务和社会保障的信息集成，逐步实现“一证通”和“以证管人”的立体式管理。在综合考虑城市承载能力和产业发展需求的基础上，以人口综合素质和社会贡献为重点，建立公平、稳定、可预期的市民化积分评价管理体系。

2．稳步推进城镇基本公共服务覆盖常住人口。适应城市经济社会发展需要，建立与积分评价相挂钩的梯度化公共服务供给制度，有序提高居住证持有者享有公共服务的水平。将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，合理配置教育资源，保障随迁子女以流入地公办学校为主接受义务教育，合理设置积分门槛，对积分达到标准分值的持证人，其子女可以纳入普惠性学前教育、就地参加中考和免费中等职业教育。逐步将持有居住证的农业转移人口纳入社区医疗卫生服务体系，免费提供健康教育、妇幼保健、传染病防控、职业病防治、避孕节育等基本公共卫生服务，依据积分标准将农业转移人口和随迁家属纳入当地医疗救助范围。适时适当降低社会保险费率，强化社会保险费按工资总额“五费合征”机制，全面提高已就业农业转移人口的参保率，允许达到积分标准的农业转移人口随迁家属参加当地城镇居民社保，享受相应福利待遇。完善社会保险关系转移接续政策，重点推进城乡养老和医疗保障制度的衔接、省内跨市保障制度衔接。通过企业宿舍、公共租赁房、租赁补贴等多种渠道，逐步改善住房保障服务。达到积分标准的农业转移人口，可以申请当地的公共租赁住房、享受首次置业优惠政策、在当地缴存和使用住房公积金等保障房支持政策。

（三）强化农业转移人口社会融入

1．加强农业转移人口技能和文化培训。全面开展转移就业技能培训，逐步实现人均一次以上的免费技能培训。大力开展岗位技能提升培训，实施企业“订单式”模式，推进培训就业一体化。积极推行就业“培训券”制度，鼓励高等院校、职业院校和培训机构设立相应培训网点和实训基地，鼓励街道社区和企业开展多种形式的公益性文化培训，提高培训灵活性和针对性。实行劳动预备制度、职业资格证书制度和就业准入制度，逐步消除农业转移人口无技能上岗现象。加强科普宣传教育，提高农民工科学文化和文明素质。

2．建立健全农业转移人口就业创业服务体系。建立多部门互联、各地区共享的省级就业创业信息服务平台，免费为农业转移人口提供职业信息登记查询、就业指导等公益性服务。加快推动各市建立县（市、区）、乡镇（街道）、社区（村）三级联网的人力资源市场，多渠道发布就业信息，进一步规范基层就业服务平台，落实人员、经费、制度安排，引导人口就地就近务工和创业。贯彻实施劳动合同制度，完善工资支付保障制度，不断改善就业环境。

3．保障农业转移人口社会参与权利。保障农业转移人口依法享有民主权利，引导其加入党组织、工会组织和社团组织，有序参与企业和社区的民主决策、管理和监督。畅通农业转移人口的维权渠道，积极提供法律服务和援助，加强劳动争议、行政调解、司法调解工作。丰富农业转移人口的社会参与渠道，充分发挥各类群团组织的沟通联系作用，及时反映其利益诉求。提高各类社会文化场所的开放程度，加强人文关怀和心理疏导，提高农业转移人口的城市社会认同感和归属感，建设包容性城市。

三、调整优化城市化宏观布局

坚定不移实施主体功能区战略，合理安排生产、生活、生态空间，构建科学合理的城市化宏观布局，把都市区作为主体形态，促进大中小城市和小城镇有序分工、协同发展，促进城乡有机联动、统筹发展。

（一）以主体功能区规划为引领统筹安排生产、生活、生态空间

1．按照主体功能定位，科学引导城乡生产力合理布局。环杭州湾地区等优化开发区域，要加快打造现代产业体系，提高经济国际竞争力。加快构建新型城镇体系，提高基础设施一体化、网络化水平，引导人口、经济要素在不同城镇之间合理分布。沿海平原地区、舟山群岛新区和丘陵盆地地区等重点开发区域，要着力推进产业转型升级，集聚发展战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业。着力增强中心城市综合服务功能，完善重大基础设施，加快人口、经济要素集聚。农产品主产区、重点生态功能区、生态经济区等限制开发区域，要限制大规模、高强度的工业化和城市化开发，引导人口、经济要素向县城等城镇适度集聚。各类禁止开发区域，要加快推进人口、产业向其他区域有序转移。

2．切实保护农业空间，守住300亿斤粮食生产能力底线。着力建设浙东北平原都市型农业区、浙中盆地丘陵特色型农业区、浙西南浙西北绿色生态型农业区、浙东南沿海平原外向型农业区和海域岛屿蓝色农业区，促进全省农业区域化布局、专业化生产、一体化经营。坚守国家下达的耕地保有量、基本农田保护面积“双红线”，加快建设粮食生产功能区和现代农业园区，确保1500万亩标准农田和300亿斤粮食生产能力。

3．划定生态红线，严格保护生态空间。确定一批重要生态功能区、陆地和海洋生态敏感区、脆弱区，保障生态系统的良性循环，确保全省生态安全底线。执行更为严格的污染物排放标准和总量控制指标，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，限制资源性产业扩张，禁止污染性产业布点。逐步减少各类建设和开发活动占用的国土空间，加快重点区域生态功能修复，着力构建以浙西南浙西北山区“绿色屏障”与浙东近海海域“蓝色屏障”为骨架的生态安全格局。

（二）以都市区为主体形态构建大中小城市和小城镇协调发展新格局

1．围绕都市区，规划建设功能互补、结构合理、大中小协调的城镇体系。加快建设杭州、宁波、温州和金华—义乌四大都市区，集聚高端要素，发展高端产业，带动周边县市一体化发展。杭州都市区要加快建成高技术产业基地和国际重要的旅游休闲中心、全国文化创意中心、电子商务中心、区域性金融服务中心，加快建设国家自主创新示范区；宁波都市区要加快建成全国先进制造业、现代物流、能源原材料基地和国家海洋经济发展示范区核心区，加快建设现代化国际港口城市；温州都市区要推进建设金融综合改革试验区和民营经济创新示范区，加快建成国家枢纽港、长三角南翼和海峡西岸经济区北翼的重要城市；金华—义乌都市区要加快推进金华、义乌等城市融合发展，加快建成国际商贸物流中心和全省重要高技术产业基地。发展壮大湖州、嘉兴、绍兴、衢州、舟山、台州、丽水等区域中心城市，完善综合服务功能，增强集聚辐射能力，加快建设成为大城市，适时培育形成一批以设区市为核心的都市区。支持推动有条件的中小城市和小城镇融入都市区整体发展，提升其综合承载能力、建设品质和发展特色，形成与中心城市合理分工、融合互动，打造成为都市区次级增长中心。

2．加快城际轨道等交通网络建设，切实提高都市区内通勤便利化水平。建设都市区之间城际交通网络，重点打造以杭州为中心，宁波、温州、金华—义乌为重要节点，覆盖省内主要城市的快速城际网络，实现杭州、宁波、温州、金华之间“1.5小时交通圈”，省内其他城市之间“2—3小时交通圈”。建设都市区内部交通网络，重点建设杭州、宁波、温州、金华—义乌都市区轨道交通网，近期建设杭州—富阳、杭州—临安、杭州—海宁、杭州—柯桥，宁波—余姚、宁波—慈溪、宁波—奉化，温州—洞头，金华—义乌—东阳等城际铁路线，支撑形成通勤高效、一体发展的都市区。建设中心城市综合交通枢纽，重点建设杭州、宁波国家级综合交通枢纽和温州、金华等区域性综合交通枢纽，加强枢纽布局与城市内外交通的有机衔接，实现“零距离换乘”。

3．促进都市区人口、产业合理分布和公共服务资源优化配置。科学引导人口均衡分布，加快产业空间重组、公共服务重置、交通体系重构，疏解中心城市过密人口，提高周边区域人口接纳和承载能力，促进都市区人口多中心分布。着力强化产业分工协作，按照“研发孵化在中心城市、制造转化在周边区域”的思路，在中心城市加快构建以服务经济为主的产业结构，在周边区域加快建设一批工业强县（市、区）和强镇。按照“特色化发展、差异化竞争”的要求，减少周边区域之间重复建设和无序竞争。合理配置公共服务资源，强化中心城市高端公共服务资源的配置，增强其对高端产业、高端人才、高端要素的集聚能力。强化周边区域基本公共服务资源的配置，满足居住人口教育、医疗、文化等基本公共服务需求。推动中心城市优质公共服务资源向周边区域延伸，有效实现服务功能下沉。

（三）在边远山区和海岛实施“小县大城”战略

1．大力推动生态移民，积极引导人口向县城集聚。全省边远山区和海岛，要积极实施“小县大城”战略，大力推动人口内聚外迁，把生态移民与县城建设有机结合起来，引导人口和产业向县城集聚，把县城打造成为山区、海岛人口集聚的主平台。

2．改善生产生活环境，切实提高县城人口承载力。完善省管县财政体制，全面推进扩权强县改革，加快县城人口集聚、产业集中和功能集成。着力构建具有资源依托、区位优势和发展潜力的生态产业体系，拓宽异地搬迁人口的就业渠道。积极推进市政、环保、教育医疗、文化体育和商贸服务设施建设，提高县城的综合承载能力和城市品位，鼓励有条件的县城加快建设成为小城市。

3．加强生态空间保护和修复，与县城发展形成良性互动。加强县域重要生态功能区保护，严格项目准入要求，严控大规模、高强度的开发建设活动。加强县内水系源头、饮用水源地、自然保护区生态建设，推进河、湖、海、湿地的生态功能修复，并以生态环境优势为依托，鼓励支持发展休闲旅游、健康养生、有机食品等绿色产业，与县城人口、经济集聚交相辉映、相得益彰。

（四）重点围绕中心镇和中心村着力打造美丽乡村

1．把中心镇、中心村建设作为打造美丽乡村的重中之重。优化提升美丽乡村建设布局，以中心镇、中心村为主要载体，科学确定数量和规模，有序推进农村人口集聚。推进中心镇梯度发展，因地制宜培育现代小城市、都市卫星城、专业特色镇和综合小城镇。加强中心村分类建设，注重地域特点、文化特色和建筑特征，防止千村一面。

2．进一步推进小城市培育和强镇扩权改革。进一步扩大小城市培育试点范围，开展新一轮三年行动计划，加大政策支持和要素保障力度，突出特色发展和转型提升，加快实现由镇向城的跨越，建成一批现代化特色小城市。以省级中心镇为扩权对象，理顺强镇管理体制，赋予强镇与人口经济规模相适应的县级管理权限，提高强镇人口集聚、经济发展、公共服务、社会治理能力。建立适应强镇发展需求的“小政府、大服务”行政管理体制和运行机制，激发强镇创新创业活力。

3．按照城市新社区要求，规划建设中心村。深入推进“千村示范、万村整治”工程，调整优化村庄布局，建设媲美城市新社区的中心村。加快中心村基础设施建设，完善基础教育、文化体育、卫生医疗等公共服务。深入实施农村住房改造，加强农村地域风貌和特色文化保护。

四、进一步提高城市可持续发展能力

加快转变城市发展方式，推进城市经济转型升级，优化城市空间结构，提高城市建设用地利用效率，增强城市公共服务和社会治理能力，促进城市可持续发展。

（一）着力提高城市经济竞争力

1．加快形成现代城市经济结构。深入推进中心城区“腾笼换鸟”，实施“退二进三”，优化城市产业空间布局，加快形成以服务经济为主体的产业结构。大力发展现代物流、金融、研发设计、投资咨询、电子商务等生产性服务业，适应城市居民消费需求，积极发展旅游休闲、文化娱乐、健康养老和信息服务等生活性服务业。推进信息化和工业化深度融合，加快淘汰落后产能，积极改造传统产业，发展技术含量高、环境影响小、附加值高的先进制造业。加快发展总部经济、文化创意等新型城市经济业态。积极发展城郊现代农业，满足城市生态、生活需求。

2．大力推进产业集聚区和创新平台提升发展。实施产业集聚区和开发区提升工程，深入推进现代服务业集聚示范区建设，加大政策扶持，强化要素保障。推动开发区（园）由单一生产功能向城镇综合功能转型，集中力量开发核心区块，提升产业集聚区、开发区、园区等产业平台建设水平。依托高新园区、创新基地、科技城、孵化器等平台，深化科技成果转化、技术要素参与分配、促进科技金融结合、引进高层次人才等方面的改革创新方式，建设一批自主创新示范区。

3．营造良好创业创新环境。完善扶持创业的优惠政策，形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业新机制。积极开展国家科技金融结合试点，鼓励各地及高新园区和科技企业孵化器设立引导基金，通过银行信贷、创业投资、科技担保等多种方式，改善科技企业融资环境。支持科技型中小企业在多层次资本市场挂牌，进一步拓宽融资渠道。加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制。完善专利交易、运用、转化机制，积极开展专利保险试点，深入推进专利权质押融资。实行激励高校毕业生自主创业政策，实施离校未就业高校毕业生就业促进计划。

（二）切实提高城市建设用地效率

1．优化城市空间结构。科学划定城市和开发区边界，实施村庄建设空间管制，控制城乡发展无序蔓延。按照集约紧凑、疏密有致、产城联动、功能混合的原则，优化城市功能布局，提高城市空间利用效率，改善城市人居环境。推进城市有机更新，强化中心城区总部经济、信息集散、高端服务、创意创新等功能，促进生产性功能向周边疏散。规范推进新城新区建设，统筹产业区、商业区、居住区布局，完善新城功能组合。提升城乡接合部规划建设和管理服务水平，改善生活居住条件。

2．挖掘城市存量建设用地潜力。优化城市建设用地结构和布局，推广应用节地技术和模式，提高存量建设用地的利用效率。积极盘活存量建设用地，加快批而未供、供而未用土地消化，严格历史遗留用地政策处置，采用限期开发、调整项目、嫁接引资、收回储备、征收闲置费等方式进行分类处置，有效推进城市低效用地再开发，释放闲置建设用地的利用潜力。

3．统筹地上、地下空间利用。科学规划利用城市立体空间，合理布局城市功能设施，适度提高建设项目用地的建筑密度和容积率，促进地面、地上、地下三维空间的立体开发。按照竖向分层综合开发、横向功能空间连通、地下地面统筹协调的要求，加快推进大中城市地下空间开发利用。加强城市地铁、地下停车场和交通隧道建设，整合客流、商业、地产等多种资源，大力开发地下商业综合体，促进地下空间功能的多样化发展，提高地下空间开发利用的综合效益。

4．健全节约集约用地机制。严控新增建设用地规模，科学设置土地开发强度，突出用地效益指标，促进土地节约集约利用。建立完善“亩产效益”考核机制，形成新增用地分配与单位产出相挂钩的激励约束机制。实行差别化的行业用地政策和标准，建立新增建设项目用地准入评估制度，严格控制中心城区工业类建设用地。创新土地二次开发利用机制，促进土地资源循环高效利用，建立低效利用土地市场化退出机制和再开发激励约束机制。

（三）不断提高城市公共服务和社会管理水平

1．加强市政公用设施建设。建设安全高效便利的生活服务和市政公用设施网络体系。优化社区生活设施布局，健全社区养老服务体系，完善便民利民服务网络，打造包括物流配送、便民超市、平价菜店、家庭服务中心等在内的便捷生活服务圈。推行城市地下综合管廊模式，建设安全高效的市政公用设施网络体系。率先推动新城新区新路的地下综合管廊建设。结合城市有机更新和道路改造，统筹电力、通讯、给排水、燃气等地下管网的改造和建设，将各类地下管线纳入综合管廊。同步建设智能化的地下管线信息平台，提高城市生命线的建设管理效率。

2．完善基本公共服务体系。适应城市化发展要求，合理配置公共资源。推进义务教育高水平均衡发展，加强优质特色普通高中建设，实现职业学校规模化、专门化、特色化发展，提升高等教育竞争力，为城市化发展提供人力资源支撑。加快完善城市公共卫生服务体系，提高公共卫生服务均等化发展水平。加强食品、饮用水、环境等健康危害因素的动态监测，加快发展健康产业，全面提高城市疾病防控能力、卫生应急能力和卫生保健能力。加强公共文化、公共体育和便民利民服务设施建设，丰富群众精神文化生活。

3．完善城市治理结构和社区功能。坚持多方参与、共同治理，建立健全城市社会管理体制，加快公共服务向社区延伸，强化社区信息收集、公共管理、为民服务等功能，推行一站式、组团式、代办制等服务形式，提升社会管理和服务水平。引导各类组织参与社区公益服务，积极培育社区志愿组织，鼓励居民参与社区自治性事务和公益性服务活动。

4．推进平安城市建设。创新社会治安综合治理方式，建立源头治理、动态协调、应急处置相衔接的治安综合治理机制。以社会化、网络化、信息化为重点，全面整合各种社会防控资源，进一步完善城市治安动态防控网络。建立健全自然灾害监测、预警和城市应急管理体系，提高城市建筑的灾害设防标准，强化公共建筑和设施的应急避难功能，加强风险防范和自救自助教育，增强城市防灾减灾应急能力。

五、以治水、治气、治堵为重点推进城市综合整治

坚持多措并举、综合施策，全力整治城市化快速发展中的水体污染、大气污染、交通拥堵、环境脏乱等“城市病”，努力实现“城市让生活更美好”。

（一）全力推进“五水共治”

1．大力推进城乡污水治理。实施“一河一策”，分别编制治理规划和方案，统筹推进河道疏浚、沿河拆违、区块截污、生态修复，着力整治垃圾河、黑河、臭河。全面推进工业污水、城镇生活污水截污纳管和达标排放，加强污水处理设施建设与运营，加快污水处理厂技术改造，强化重点行业和地区整治。全面推进农村污水治理，科学选择治理模式和技术，切实加强农业面源污染治理。积极推进重点流域和近海治理，加大主要水系污染整治力度，加强近岸海域污染防治。

2．统筹推进防洪排涝工程建设。坚持“强库、固堤、扩排”并举防洪水，重点推进防洪水库建设、病险水库和海塘河堤加固、扩排项目建设，加快完善基层防汛防台体系和水利服务体系。坚持“强库堤、疏通道、攻强排”并举排涝水，重点推进城市周边蓄滞洪区建设和城市防洪堤建设加固，提高河道、管网的削峰调蓄和行洪排涝能力，加强城市内涝易发区和隐患点治理。

3．切实保障城乡居民饮用水安全。加强饮用水水源地保护，划定一批永久性饮用水水源地，加快水源地污染整治，推进城市应急备用饮用水水源地建设。加强饮用水源保障项目建设，重点实施一批开源、引调、提质工程。加强供水能力建设，重点推进水厂和供水管网的建设改造。

4．建立健全节约用水的体制机制。制定实施水权制度，探索建立水权交易市场。推行阶梯式水价制度，逐步实行企业超标准用水累进加价和城乡居民用水阶梯式水价。建设节水型城市，推广节水技术，加强节水器具和城市供水管网改造，推进中水回用和雨水利用。

（二）大力推进“大气防治”

1．调整能源和产业结构。着力控制煤炭消费总量，全面创建高污染燃料禁燃区，加快推进工业园区集中供热和煤改气，大力发展清洁能源，大幅提高外购电比例，严格落实节能措施。严格产业准入，优化区域布局，加快实施城市建成区内大气重污染企业搬迁改造。淘汰落后产能，推行清洁生产，发展循环经济。

2．加大综合治理力度。强化移动源污染治理，加强机动车环保管理，加快淘汰黄标车和老旧车辆。提升燃油品质，大力推广清洁能源汽车。加强城市交通管理，实施公交优先战略。加强工业污染治理，实施脱硫脱硝工程，治理工业烟粉尘，实施挥发性有机废气治理。综合整治城市扬尘，开展餐饮油烟治理，建设烟尘控制区。控制农村废气污染，禁止秸秆焚烧，控制农业氨污染，实施采矿粉尘和废气矿山治理。

3．加强环境监管和社会参与。强化监管执法，严厉打击各类环境违法行为。加强预警应急，建立重污染天气监测预警体系和应急预案。强化科技支撑，开展大气复合污染防治重大科技攻关。动员社会参与，引导公众形成绿色消费方式和生活习惯，共同改善空气质量。

4．建立区域协作机制。落实长三角区域大气污染联防联控联治机制，加强与周边省市协作，协调解决跨区域大气环境突出问题。省内城市结合都市区规划建设，建立相应联防联控联治机制，提高应对重污染天气的协同处置能力。

（三）加快推进“交通治堵”

1．优先发展公共交通。推进国家和省级公交示范城市创建，确立以公交为导向的城市发展模式。加快公交管理体制和营运机制改革，加大引入民营企业力度。合理控制机动车保有量，加快新能源汽车推广应用。加强公交设施建设，科学设置城市公交专用道和公交信号优先系统，形成完善的公交专用道网络。优化公交线网结构，加大公交运力投放，实现百万人口以上城市中心城区公共交通站点500米全覆盖，提高公交分担率。加快公共自行车系统建设，加强轨道交通与公交枢纽、停车换乘设施及公共自行车服务点的连通性和可达性，满足近距离出行和解决公交出行最后一公里问题。加大轨道交通建设力度。

2．完善城市交通网络。建设完善城市道路系统，加大城市快速路建设力度，优化骨干路网体系，提高城市支路网密度。加快城市交通拥堵点改造，加大道路功能提升和管理挖潜。加快城市慢行系统建设，完善步行和自行车交通系统。加快建设停车系统，推进专用停车位建设，加快居住区停车位挖潜改造，整治地下停车空间功能挪用。全面提升交通信息化水平，建设完善城市智能交通管理系统。

3．加强交通秩序管理。稳步扩大城市治堵重点道路范围，提高重点道路路口机动车、非机动车和行人交通守法率。实施循环交通组织工程，提高城市交通总体通行效率。加大对交通违法行为的查处力度，保障公交专用车道、非机动车道和人行道畅通。推动公众低碳绿色出行，优化出行结构，缓解城市交通拥堵。

（四）全面推进城市环境综合治理

1．深入推进“三改一拆”和“四边三化”。进一步开展旧住宅区、旧厂区、城中村改造和违章建筑拆除，建立健全有违必拆的长效机制，推进创建“无违建市县”。实施建设工地和农贸市场整治，全面改善城市生活品质。实施城郊接合部整治，塑造富有地域特色的“城市门户”。进一步开展公路边、铁路边、河边、山边等区域的洁化、绿化、美化行动，建设一批集景观建设、林相改造、生态涵养于一体的示范工程，成为展示美丽浙江的新窗口。

2．改善城市市容环境。规范占道经营，重点加强主要道路、背街小巷、窗口地区、校园周边等占道经营集中区域的整治、巡查和管理。规范车辆停放，合理划定停车区域和泊位标线，整治机动车、非机动车乱停乱放。规范户外广告设置，清理整治广告设施和非法广告。结合城市特色文化，完善城市标识系统。

3．建立城市管理长效机制。建立健全城市管理综合协调机构，形成“部门联动、分工协作、责任明确、考核科学”的综合管理机制。推进管理力量向社区和城中村、城郊接合部等薄弱区域延伸，实现城市管理全覆盖、常态化。结合智慧城市建设，加快构建数字化城市管理平台。加强城市管理执法队伍规范化建设，提高公众对城市管理工作的参与度。

六、突出绿色、智慧、人文三大特色建设新型城市

顺应现代城市发展新理念、新趋势，丰富城市内在品质，不断提高城市绿色化、智能化、人文化发展水平。

（一）全方位加快绿色城市建设

1．加快推广绿色建筑。实施绿色建筑行动计划，加快现有高耗能建筑节能改造，新建建筑设计阶段全面实行节能标准。推进建筑工业化，大力发展绿色建材，推进太阳能等可再生能源建筑一体化应用，力争在全国率先基本形成绿色建筑发展体系，推动建筑节能实现从节能建筑到绿色建筑的跨越式发展。

2．推广使用绿色能源。实施清洁能源专项行动计划，加大清洁能源开发利用力度。加快推进三门核电、秦山方家山核电、仙居抽水蓄能等在建项目以及一批天然气抢建工程建设。大力推广使用天然气，加快发展风电、太阳能光伏等可再生能源。推进新能源示范城市和微电网示范工程建设，选择部分县城开展可再生能源热利用示范工程，加强绿色能源县建设。加强清洁能源立法和实施工作。

3．积极倡导低碳生活方式。在全社会营造绿色低碳生活氛围，加快引导“衣食住行游”向简约适度、绿色低碳、文明节约方式转变。鼓励推行免费公共自行车等绿色出行方式，开展城市“无车日”活动，加大舆论宣传、设施供给引导力度。在城市化地区合理建设绿色生态廊道。鼓励绿色消费，推广节能省地型住宅，实施节能装修和节能的家庭照明方式。推进机场、车站、码头节能节水改造，开展低碳（绿色）机关、社区、学校、医院、饭店、家庭等创建活动。完善废旧商品回收体系和垃圾分类处理系统，加强城市固体废弃物循环利用和无害化处置。

（二）有重点地推进智慧城市建设

1．实施宽带浙江和智慧城市战略。以“普及光纤、提升速度、扩大应用、调降资费、惠及民生”为总要求，统筹城市发展的物资资源、信息资源和智力资源利用，加快发展第四代移动通信，全面部署以IPv6为核心的下一代互联网，在全省范围实现“三网融合”。建设“光网城市”“无线城市”，推进城市百兆光纤工程和宽带乡村工程，城乡带宽接入能力和无线覆盖率达到发达国家先进水平。深化智慧城市示范试点建设，以云服务推动智慧城市应用模式创新。

2．大力发展城市智能交通系统。加快信息化、自动化等技术在交通组织与控制、公共交通线网优化和交通公共服务等方面的应用，加强交通诱导、指挥控制、调度管理、安全监控、应急处置、公共停车位自动计费、公众出行信息和停车诱导等管理和服务系统的建设，提高城市交通管理和服务的科学化水平。

3．构建便捷共享的智慧医疗体系。加快推广数字卫生系统，完善公共卫生服务系统、医疗服务系统、医疗保障系统、药品监管系统、综合管理系统等五大系统，健全健康档案、电子病历两大数据库，建立省、市、县三级平台，实现市级医院之间、市级中心和县（市）区中心之间、市级医院与其他卫生单位之间信息交换与共享。推进浙江省“智慧医疗”操作系统软件技术创新综合试点工作。

4．加快社会管理信息化。充分运用云计算、物联网等新型信息技术和理念，在市场监管、环境监管、信息服务、应急保障、治安防控、公共安全等社会管理领域加快信息化应用。以浙江省基层社会管理服务云计算平台为依托，推动基层社会管理信息化，推广智慧社区和智慧乡村建设。加大城市安防系统投入力度，推动传统平安城市向智慧安防城市转变。建设和维护数字城市地理空间框架，推动城市规划管理信息化，实现数字化城市管理。

（三）多层次推动人文城市建设

1．保护发掘名城古镇。以保护国家级、省级历史文化名城（镇）为依托，进一步挖掘、保护、传承、弘扬优秀历史文化遗产，与城市功能完善、品牌特色打造、人居环境改善相结合，加强历史文化资源和自然景观的整体性保护，重点建设杭州、宁波、绍兴、衢州等一批名城和西塘、乌镇、南浔、安昌等一批古镇，传承浙江城镇历史文化。

2．改造建设旧城新区。坚持旧城改造与特色街区相结合，结合“三改一拆”工作，尊重当地居民意愿，融合本地特色、现代时尚以及外来文化等文化元素，倡导在原有街区风貌基础上进行保护性开发建设，打造一批具有浓厚地方特色的旧城。加强新城建设与传统文化、自然人文元素的结合，以区域中心城市的新城区为重点，合理配置城市功能设施，加快完善公共文化服务体系，科学布局城市教育、医疗、商业、娱乐文化、体育和休闲等配套设施，让每一位新城区居民都能享受到便利的生活休闲配套服务和免费开放的公共设施，加快形成多元、开放、包容、生态、人文的现代化新城区。

3．整治提升乡村社区。深入开展农村环境综合整治与美丽乡村建设，保持和弘扬乡土文化，建设一批就地城市化的乡村新社区，在公共设施配套、生态保护、发展生态经济等方面加强与城市化建设联动，探索出一条农村新型社区发展路子，形成一批既有城市便利条件，又能保持独特乡村文化风貌的新型乡村社区。

七、创新完善促进城市化健康发展的体制机制

加强制度顶层设计，尊重市场规律，统筹解决好推进城市化过程中人口管理、土地管理、财税金融、城乡统筹、跨区域协调等重点领域和关键环节的体制机制改革，形成有利于城市化健康发展的制度环境。

（一）创新人口管理制度

1．建立城乡统一的户口登记制度。在居住证制度的基础上，逐步建立以合法稳定住所或合法稳定职业为基本条件，按经常居住地登记户口为基本形式的城乡统一的户籍管理制度。逐步推进户籍与城市公共资源和社会保障等福利脱钩，还原户籍的人口登记管理功能。

2．健全人口信息管理制度。加快推进人口基础信息库建设，拓宽人口信息采集渠道，分类完善职业、教育、收入、社保、房产、信用等信息系统，建立人口信息实时通报机制、信息共享机制，推进省内人口信息资源跨部门、跨地区交换平台建设，逐步建立以公民身份证号码为唯一标识的，依法记录、查询和评估人口相关信息制度。

3．建立农业转移人口市民化成本分担机制。根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。政府要承担农业转移人口市民化在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。企业要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。农民工要积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，并按照规定承担相关费用。

（二）深化土地管理制度改革

1．推进农村土地产权制度改革。完善土地登记制度，严格执行宅基地使用标准，完成农村土地确权登记颁证工作。加快推进农村产权制度改革，建立健全农村产权流转交易市场体系，探索土地资产资本转化途径和方式，完善土地流转风险防范和保障制度。率先推进集体土地股份制改革，量化集体经济组织成员的经济权益，发展农村股份合作社等新型经营主体。保障农户宅基地用益物权，探索建立农村宅基地跨社置换、有偿退出、有偿使用的机制，稳妥开展农民住房财产权抵押、担保、转让试点。深化征地制度改革，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，保障被征地农民长远发展生计。

2．深化土地要素配置机制改革。探索建立存量土地盘活、土地产出效益与新增建设用地计划指标分配挂钩制度，推进工业用地弹性管理制度改革，建立低效利用土地市场化退出机制，总结推广低丘缓坡未利用土地开发利用试点经验。加快建立城乡统一的建设用地市场，保障农民公平分享土地增值收益。探索建立跨区域集体用地使用指标转让机制，规范有序开展城乡建设用地增减挂钩试点，试点城镇用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。

3．强化耕地保护制度。强化耕地保护优先、量质并重，继续实行最严格的耕地保护制度。严格土地用途管制，统筹耕地数量管控和质量、生态管护，完善耕地占补平衡制度，建立健全耕地保护激励约束机制，健全基本农田永久保护长效机制。

（三）建立城市化投融资保障机制

1．完善财政转移支付制度。按照事权与支出责任相适应的原则，合理确定政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，各级政府根据基本公共服务的事权划分，承担相应的城镇基本公共服务财政支出责任。依托信息化管理手段，逐步完善城镇基本公共服务补贴办法。考虑常住人口因素，建立完善财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。

2．建立规范透明的城市建设投融资机制。规范地方政府融资平台，加快建立管理规范、风险可控、成本合理、运行高效的地方政府债务融资机制，建立城市政府资产负债表制度，支持有条件的城市发行市政债券。创新金融服务和产品，多渠道推动城市化建设领域的股权融资，提高直接融资比重。发挥现有政策性金融机构的重要作用，创新融资服务方式，探索建立城市基础设施、住宅政策金融机构，主要承担城市化建设中保障性住房、地铁、供水、污水处理、垃圾处理、公共交通等民生工程建设融资职责。

3．鼓励引导社会资本参与市政公用设施投资营运。放宽准入、完善监管、提供资金支持和税收优惠等激励政策，分类推动社会资本尤其是民间资本参与市政基础设施领域市场化建设。在轨道交通、城市道路、综合交通枢纽、污水处理、固废处置和镇域供热等条件相对成熟的领域，开展市场化改革试点。依法放开经营性领域开发建设和经营市场，以公共私营合作制（PPP）、股权合作等方式，建立投资、补贴与价格的协同机制，推动准经营性领域向社会资本开放。采取政府回购或购买服务等方式推动非经营性领域由社会投资人组织实施，通过委托运营、股权出让、融资租赁、基金引导、整合改制、后勤社会化等方式，推动存量资产专业化运营力度，扩大产业化经营规模。

（四）建立跨区域城市发展协调机制

1．健全区域间高效协调机制。构建杭州、宁波、温州和金—义都市区统筹规划、协调发展体制机制，建立跨行政区域基础设施、公用事业、社会事业共建共享的体制机制，开展教育、河流管理、交通、港口、渔业、能源等领域的合作，实现重大事项统一部署、重要资源统筹配置、重大设施统筹规划、重大项目协调布局。

2．创新基础设施共建共享机制。建立一体化的基础设施规划体制，推进轨道交通、“智慧城市”等规划共编共建。支持跨区域重大基础设施优先列入省级、国家级重点项目。以都市区和联系紧密大城市为重点，联合相关城市，建立互通共用机制，推进“公交一卡通”、“游园一卡通”、通信网络一体化等便民化举措。

3．建立跨区域生态共保共建机制。推进水环境治理、水资源保护流域合作，加强空气污染防治区域合作，完善环境保护区域协调和跨区域综合治理机制，建立统一的联保联防联治机制。创新区域、流域环境管理考核模式，强化跨行政区域河流交接断面考核、环境空气质量考核和奖惩制度。探索设立区域共同发展基金，重点用于区域间生态环境共保、上下游资源合理利用、区域发展不平衡治理等工作。推进相关城市共建生态屏障，对重要生态功能保护区、区域生态走廊和其他生态地位重要的地区，实施限制性保护。充分发挥浙江山、海、江、河、湖和文化等资源组合优势，推动相关城市共同打造生态经济共同体。

八、加强新型城市化工作的组织协调

新型城市化是一个市场主导的过程。在这一过程中，也离不开政府的合理引导。因此，各地区、各部门要充分认识推进新型城市化的重大意义，提高自觉性。在严格遵循市场规律、自然规律的前提下，加强科学规划、政策统筹和试点示范，使浙江新型城市化进程更加合理有序。

（一）加强组织领导

按照中央和国务院的有关要求，进一步加强对新型城市化工作的组织领导，完善城市化工作协调机制，调整相关协调机构设置，统筹重大政策和规划的研究制定，协调解决城市化发展中的重大问题，指导和促进各地推进城市化工作。省发改委负责牵头推进全省新型城市化实施和工作进度监督检查，省级相关部门根据职责分工做好相关政策举措的落实工作。市、县（市、区）人民政府要因地制宜研究具体实施方案和有关标准细则，明确本地区工作目标和任务，组织实施相关配套政策。

（二）创新规划管理

深化规划体制改革，建立以主体功能区规划为基础，以省域国土空间总体规划为龙头，以区域规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境规划以及各类涉及空间布局的专项规划为支撑的空间规划体系。加快制定省域国土空间总体规划，统筹安排生产、生活、生态空间，使之成为全省国土空间的顶层规划、综合规划和管治规划。加强区域规划的编制和实施，全面推进都市区规划的研究编制，积极开展三门湾、象山湾等特定区域的规划编制。加强发展规划、城乡规划和土地利用规划等相关规划的衔接协调，积极推进“多规融合”。确立以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳的城市规划理念，使城市规划由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。完善各类规划的编制程序，全面实施“阳光规划”，坚持一张蓝图绘到底，强化规划实施监管，提高规划的科学性和约束性。

（三）强化政策统筹

要围绕以人为核心的新型城市化，建立健全相关法规、规章和标准。加强部门协调和省市县联动，形成人、财、地等相互衔接的新型城市化政策体系，制定出台人口、土地、投融资、住房保障、生态环境等方面的政策，合力推进新型城市化进程。

（四）开展试点示范

按照国家新型城镇化改革试点工作的总体部署，结合浙江的实际，选择一批基础条件较好、改革积极性较高的市、县申报国家试点，积极探索建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城市化投融资机制、改革完善农村宅基地制度、行政管理创新和行政成本降低的设市模式、跨行政区的都市区建设发展协调机制、“多规合一”的空间规划体制改革等。力争经过几年的努力，初步建立比较完善的促进新型城市化健康发展的体制机制，为全省乃至全国提供可复制、可推广的经验。同时，深入推进创新城市、智慧城市、低碳城市建设试点，启动开展人文城市建设试点，推进新一轮小城市培育试点。

（五）加强监测评估

研究制定全省新型城市化监测评估体系，定期开展城市化目标进度监测评估，根据实施过程中出现的新情况新问题，提出针对性的政策举措。加大对新型城市化规划和政策实施的监督检查，健全各地各部门推进新型城市化目标责任制考核办法，加大对推进新型城市化工作的监督力度，确保全省新型城市化沿着既定目标和方向顺利推进。

作者：浙江省发展规划研究院课题组

组长：黄　勇

成员：周　丹、李　军、马德富、施　方、朱　磊、钱　哲、朱李鸣、周世锋、潘毅刚、庞亚君、俞奉庆、王　琳

执笔：黄　勇、周　丹、朱　磊、潘毅刚、庞亚君、俞奉庆、王 琳