由法制向法治转型，彰显司法正义

1.法制向法治转型阶段（1997—2014年），司法全面改革与完善，彰显司法正义

1997—2014年的法制向法治转型阶段是公正、权威、高效的中国司法制度全面建设和改革，司法功能不断完善的时期。为了详细考察这一时间段中国司法的正义性，笔者把法制向法治转型阶段划分两小阶段：政策、文件型“法制”的治理阶段（1997—2002年），依法治国方略带来司法制度的全面改革，司法迈向公平正义；政策、文件型“法制”治理向依法治国转型阶段（2002—2014年），司法体制性改革阶段，司法体制不断完善，司法能力不断提升，司法对人权的保障不断健全等，这是司法正义彰显阶段。

（1）政策、文件型“法制”的治理阶段（1997—2002年），依法治国方略带来司法制度的全面改革，司法迈向公平正义。

1997年党的十五大提出依法治国的基本方略和建设社会主义法治国家的目标，强调进行司法改革，从制度上保障司法机关依法独立行使审判权和检察权。1999年又把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，这是中国走向法治至上主义理念的开始。在依法治国方略的指引下我国司法进入全面改革期。在司法机构上，1999年最高人民法院颁布了《人民法院五年改革纲要》，对审判机关审批方式、审判组织、法院内设机构、法院人事管理制度、法院办公现代化建设、社会监督机制等方面的改革进行了全面部署；2000年最高人民检察院颁布了《检察改革三年实施意见》，对检察机关的检察业务工作机制、检察机关的机构等组织体系、检察官办案机制、检察机关干部人事制度以及检察机关内、外部监督制约机制等方面的改革进行了全面规划。在司法队伍上，2000年推行统一司法考试制度，2001年对《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》进行修订，改革的目标是促进我国司法队伍的专业化。在法制上，制定和修改了包括《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政复议法》等上百种重要的法律法规，为国家各项事业的有法可依奠定坚实的基础。以“公正与效率”为取向的这一时期司法制度改革蓬勃发展，有力地推动了中国司法制度的正义性和现代化。

然而，我们也应该看到这一时期的司法制度的不足。这一时期的司法改革仅仅是政策层面的，更多的是停留在一种宣示性的层面，“改革的口号性大于法律性，类似‘法律效果与社会效果的统一’，‘向政协通报工作’等标题散见于各种媒体，却都不触及司法改革的具体措施”，^[8]大部分改革措施都没有得到真正的落实。司法制度并没有对国家治理方式的转变起实质性的作用。国家治理的方式更多的是以文件、规范、规章的形式表现出来，是以政策和文件治国，还没有真正实现以法制来治国。“政策之治就是它的短期性、它的立竿见影性，它的追求短期效果以及缺乏法律的一些基本特点；法制要求规范，要求它的规则性可预期性很强，要求有相应的司法机构来支持，要求计算执法和司法队伍的成本。这些在这个阶段是没有的。”^[9]但是这并不是说这一时期的司法建设都没有意义，相反，它是政策、文件型“法制”治理的基础，因为政策和文件要有一定的程序和权威性，就必须通过合法的方式公开地表现出来，这就需要法制和司法制度的支持。而司法制度的最大特征就是它的程序性，它能够满足政策、文件型的法制化要求，提升政策型治理的合法性。因此，这一时期国家治理的显著特征是法制的引领、政策的推动和司法的支持。

（2）政策型“法制”向法治转型（2002—2014年）阶段，司法体制性改革，彰显司法正义。

以2002年党的十六大为标志，中国开始对司法进行体制性改革来统摄当代中国司法领域的发展取向。党的十六大从法院的独立审判权，检察院的独立检察权、司法诉讼程序，司法机关的工作机制、人财物管理以及司法队伍建设等方面提出推进司法体制改革。“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”^[10]为了落实这一重大部署，2003年中央政法委牵头，成立中央司法体制改革领导小组，专门负责领导和部署司法体制改革工作；2004年中共中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》（中央21号文件），从十个方面规定了司法改革的内容，司法改革有序地展开；2005年最高人民法院颁布第二个五年改革纲要，最高人民检察院颁布深化检察改革的三年实施意见，司法改革开始进入体制性改革的新阶段。2007年党的十七大又提出深化司法体制改革，并把“建设公正高效权威的社会主义司法制度”作为深化司法体制改革的总体目标。在这样的部署下，从2008年开始，国家针对改革开放以来这么多年一直没有解决的最深层的矛盾，最重大的利益冲突，老百姓最关心的、与百姓关系最直接的、利益最密切问题，启动了新一轮司法改革，司法改革进入重点深化、系统推进的新阶段。通过新一轮的司法深入改革，国家的司法体制不断完善，司法能力不断提升，司法对人权的保障不断健全，充分体现了中国转型期的司法正义性。具体来讲，这一时期的司法正义主要体现在：^[11]

首先，维护社会公平正义。中国从完善司法机构设置和职权配置、规范司法行为、完善诉讼程序、强化司法民主和法律监督方面进行改革，努力提高司法机关维护社会公平正义的能力。在优化司法职权的合理配置上，法院实行立案、审判、执行分立，规范发回重审和指定再审，规范完善统一的民事、行政案件执行工作体制，改革职务犯罪案件审查逮捕程序，完善司法鉴定管理体制；在规范司法行为上，推进量刑规范化改革，建立案例指导制度，加强对案件办理的管理；在推动司法公开上，扩大公开的事项和内容，丰富公开的形式和载体，强化公开的效果和保障；在健全司法民主上，完善人民陪审员制度，探索建立人民监督员制度；在强化法律监督上，加强对侦查机关立案、侦查活动的法律监督，加强对法院审判活动的法律监督，加强对刑罚执行和监管活动的法律监督，加强对司法工作人员渎职行为的监督等。通过加强司法机关内部机构制约，理顺上下级法院、检察院的审判、检察业务关系，规范完善再审程序，建立统一的执行工作体制和司法鉴定管理体制，维护社会公平正义，满足民众对司法公正的新期待、新要求。

其次，加强人权保障。加强人权保障是司法改革的重要目标。中国司法机关通过依法采取有效措施，努力把司法领域的人权保障落到实处。在防范和遏制刑讯逼供方面，确立不得强迫自证其罪的原则，制定非法证据的排除规则，完善拘留、逮捕后送押和讯问制度；在保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权方面，保障犯罪嫌疑人、被告人及时获得辩护，扩大法律援助范围，强化证人出庭作证义务，完善证人保护制度；在保障律师执业权利方面，保障律师及时会见在押犯罪嫌疑人、被告人，并查阅案卷材料和调查取证的权利；在保障被羁押人的合法权益方面，改进看守所监管水平，严格防范刑讯逼供和超期羁押，改善羁押和监管条件，改善被羁押人的生活条件，建立被羁押人的安全风险评估和分别管理制度；在未成年犯罪嫌疑人、被告人的权益保障方面，对犯罪的未成年人实行惩戒与保护并举的措施，尽最大努力促进失足未成年人回归社会。此外，还建立了死刑缓期执行限制减刑制度，完善服刑人员社区矫正和刑满释放人员帮扶制度，完善国家赔偿制度，建立刑事被害人救助制度等，真正使人权在司法领域中得到落实。

再次，提高司法能力。司法制度的落实、司法问题的解决归根到底要靠司法人员来实践。提高司法人员的司法能力是中国司法改革的重要目标。中国通过实行统一的国家司法考试制度、建立警察执法资格等级考试制度、加强司法人员职业教育培训、加强司法人员职业道德建设、加强律师职业道德建设、改革完善司法经费保障体制等方面的改革，有效提高了司法能力，为提升司法公信力奠定了坚实基础。

最后，践行司法为民。近年来，中国不断推进基层司法机构建设，强化司法工作的服务意识，延伸工作平台，完善工作流程，切实为人民群众行使权利提供便利。这主要包括加强基层司法机构建设，完善基层人民法院、检察院、派出所、司法所等；简化办案程序，推进小额诉讼制度改革，探索行政案件简易程序；建立多元纠纷解决机制，积极发挥人民调解、行政调解、司法调解、当事人和解的作用；降低当事人诉讼成本，降低甚至减免诉讼收费，规范律师收费制；开展法律援助；畅通司法机关与社会公众沟通渠道等方面，真正实现以人为本、司法为民的司法工作目标。

总之，经过这一时期的司法体制性改革，推动了中国司法工作和司法队伍建设的科学发展，中国特色社会主义司法制度不断完善，司法能力不断提升。这一时期的司法制度对有效调解社会矛盾，保障人民群众切身利益，维护社会稳定以及有效制约公共权力，实现把权力关进制度的笼子发挥了巨大作用，充分彰显了中国的司法正义。

2.政治制度化、政治权力法治化阶段（2014年以后），司法功能的正义体现

2013年党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重要目标。2014年党的十八届四中全会又通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，做出了全面推进依法治国的重大部署。国家治理体系现代化本质上就是政治制度化、政治权力法治化，它与依法治国有着密切关系：一方面国家治理体系现代化的首要衡量标尺就是法治化。国家治理体系是由国家治理的各个层面构成的完整系统，它的现代化必然要求各个领域治理要依法进行；另一方面，依法治国本质上体现为国家治理的法治化。依法治国的核心是国家权力主体对国家和社会公共事务的治理必须在宪法和法律的范围内进行，国家治理法治化是依法治国的根本体现。所以，法治化是国家治理体系现代化最基本的内容底蕴和价值追求。^[12]可以说，这两个《决定》吹响了我国向政治体系现代化、制度化，政治权力法治化方向全力前进的号角。

在政治体系现代化和依法治国的要求下，如何通过新一轮的司法改革，提升司法功能，促进政治制度化，实现政治权力法治化呢？

政治制度化这一概念最早是由美国政治学家亨廷顿提出来的，他认为制度化就是“组织和程序获得价值和稳定的过程”^[13]，这一过程是复杂的，它涉及两个方面：一方面是政治体系自身结构的优化和功能的完善，它表现为政治体系能够高效和有序地运转；另一方面是政治体系的合法性，它表现为政治体系获得了公众的认可和尊重。虽然亨廷顿的政治制度化概念偏重于政治参与的政治制度化，但是从根本上说政治制度本质仍然是指政治生活的规范化和有序化。因为无论是政治体系结构与功能的完善，还是合法性的获得，都有赖于共同的价值、统一的规范、系统的机构动员、组织起来的资源，那么，政治权力的行使就必须受到这些价值、规范、机构的规约。因此，约束、规范政治权力即政治权力法治化应该是政治制度化的核心内容。“在理论抑或经验领域，规约政治权力的方式和途径无疑是多方面的，但是，能够将政治权力导向制度化方向的方式和途径，法律和司法的途径恐怕是最为恰当的，目前尚未发现比它更为有效的方法。”^[14]因为司法“是程序化的，程序成了连接政治权力与司法过程的常规性通道，只要这条通道畅通，对政治权力的规约就具有制度化的意义。也就是说，它是以一种制度化的方式来规约政治权力的”^[15]。这也恰恰是现代政治法治化发展的要求，一切政治组织、政权组织、社会组织的政治行为在法治的框架范围内活动，必须接受法治的规约。通过司法对公共权力的结构和运行的规约功能，保障公民基本权利和自由的实现。

然而，司法制度真正发挥出对公共权力的规约，实现政治制度化和政治权力法治化的功能，最根本的还是取决于司法地位的提升、司法制度自身的建设与完善。在党的十八届四中全会后，在推进国家治理体系现代化和全面实现依法治国的要求下，司法领域又实施了新一轮的改革。2013年司法改革在司法独立方面，实施司法经费由中央财政统一负担，司法系统的人、财、物与地方脱钩；规定地方党政与政法委不干预个案；在法制方面，首次大修行政诉讼法，健全冤假错案防范机制；在司法机关方面，推进合议庭制度改革，开展陪审制改革试点，试点检察官办案责任制；在司法人权方面，废除劳动教养制度，完善违法行为矫治、社区矫正等后续制度安排等，^[16]这些改革指明了司法改革去地方化、去行政化和更加关注人民权利的特征。2014年司法改革的具体方案陆续出台。一方面试点推进司法改革，在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海以及贵州等7个省市先后制定各改革试点的工作实施方案，就完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理四项涉及面广、政策性强的改革内容进行先行试点。另一方面继续深化司法机构改革，在法院方面，推行法官员额制改革试点，建立跨行政区划司法机关及最高法院巡回法庭，建立知识产权法院，取消法院考核排名，全面推广量刑规范化改革等；在检察院方面，全面推进涉法涉诉信访工作机制改革，深化人民监督员制度、检务公开和检察官办案责任制三项改革试点，完善刑事申诉复查机制等，^[17]通过这些深入的改革，不断地推进司法体系和司法能力的现代化，不断提升司法的制度化功能，从而为中国的政治制度化、政治权力法治化提供坚实的司法支持。

在当前转型的关键时期，构建强政治—强法治的政治与法治关系是中国改革、发展与稳定的必然要求，也是基于国情的最佳选择。当然，通过司法制度功能的实现，促进政治制度化、政治权力法治化，还有一段很长的路要走，这需要社会各界的共同努力。