宏观经济政策取向与“十五”时期发展的着力点

一、近期发展的政策取向

当前，促进经济发展的核心是扩大需求。中央经济工作会议明确提出了2000年要坚持实行扩大内需、促进发展的宏观经济政策。需要强调的是，出台配套性的宏观调控政策是十分重要的，其作用方向要一致，而不能有掣肘力量；一定要保证政策制定和执行的总体协调。否则，一些部门和地区为了自身利益而出台与中央总体宏观调控政策不一致的措施，就会严重影响总体政策的执行效应和运行结果，影响当前经济发展速度和经济景气的尽快提升。

鉴于国内外经济形势的复杂性，促进当前经济发展、扩大需求，必须同时启动“三驾马车”，即投资需求、消费需求和出口需求，而且启动力度要足够大。否则，任何一方受阻，都会影响经济增长、社会预期及其良性循环。近期发展总的政策取向是，只要有利于拉动三大需求的宏观经济政策和相关改革措施，都应该毫不犹豫地尽快出台。对于投资需求，要在加大国有单位投资增长的基础上，充分发挥国有投资的杠杆作用，尽快带动非国有单位的投资增长。要放开非国有单位投资的体制限制，进一步放开外商投资领域，改善投资环境，加大利用外资力度。同时，要特别注重提高投资的效率和投资结构。对于消费需求，有的学者通过大量数据进行国际横向比较得出，我国的最终消费率和居民消费率都比较低，当前需求不足，主要是消费需求不足。因此，要实行鼓励消费政策，加大力度出台一系列促进居民消费的政策措施。应该说，这是对的。但问题的关键是，造成目前消费需求不足的主要原因，除了社会保障制度没有健全和完善，影响人们的消费预期和消费支出外，还在于就业压力大，收入增长缓慢，特别是农民收入增长更少，没有足够的支付能力。所以，必须千方百计地扩大就业，增加城乡居民收入，特别是农民的收入。对于出口需求，要充分利用加入WTO的契机，继续保持目前的强劲增长势头。在进一步扩大对外开放的同时，要不断提高对外出击的能力，积极主动地到海外投资办厂和进行劳务输出，以增加海外直接投资，拉动出口需求。与此同时，要继续加大采取人力资源优势战略，以带动国内就业增加和就业形势的好转。为达到三大需求增长的目的，具体的宏观调控政策应在以下方面加大力度和加强协调。

（1）财政政策。要继续采取更为积极的财政政策。这是因为在经济不景气时期，银行贷款和民间投资意愿下降，只有先靠政府投资，带动经济景气上升，才能启动民间投资，进而促进全社会投资增长回升；只有在投资增长的情况下，才能增加就业，提高居民收入和心理预期，从而增加消费需求，拉动经济增长，最终进入良性循环。但这种积极的财政政策的效应不是一蹴而就的，必须有一个连续的过程和足够的力度。国际经验表明，通过扩张性的财政政策拉动经济增长，必须保持足够的力度，并持续实行到需求和景气明显回升。如果力度不够或者过早放弃，将会前功尽弃。近几年，每年增发1000亿元左右建设国债，这是很谨慎的。其实，完全可以增大建设国债的发行量，控制在可承受的范围之内。如果是这样，其拉动经济增长、带动就业和收入增长的情况就不是今天的状况，很可能会更快进入持续高速增长的态势。当前是我国发行国债成本最低、使用国债效率最高的时期。居民存在银行的钱，不拿出来使用，不仅使资金闲置浪费，而且还要增加银行负担。而以国债的形式投入使用，推动经济走出低谷，带动全面增长，就是最大的经济效益。这样，即使国债投人项目本身收益不好，但经济增长了，财政收入增加了，就可以归还国债的本息。但需要特别强调的是，实施更为积极的财政政策，要充分发挥财政投资的杠杆作用，如通过贴息、参股、担保等形式拉动全社会投资增长全面回升；要特别注重财政投资的工程质量和效益，以免造成后遗症。在当前，应尽快增发社会保障金特别国债，以健全和完善社会保障制度，减少人们的后顾之忧，改善居民消费预期和增加消费支出，同样可以拉动经济增长。

（2）税收政策。为了保持与扩张的宏观调控政策相一致，税收政策的出台应积极配合其他政策，有利于促进三大需求增长，而不能产生抵消作用。西方国家，在经济不景气的时期，为促进经济增长一般都采取大幅度减税的政策措施。当前，我国虽然不能以减税来促进经济增长，但至少要做到保证不增加企业和居民的税收负担。否则，人们的实际支出和心理预期的改变就会直接影响其他扩张政策对经济增长的启动作用。这样做，也许暂时会使国家税收收入减少，但为了国民经济的持续稳定增长也是值得的。并且，这一问题还可以通过发行国债来解决。因此，税收政策的出台一定要有利于促进三大需求的增长。例如，在促进出口需求方面，可以继续提高或保持目前的出口退税率及其他相关减税措施；在促进投资需求方面，不仅要停止固定资产方向调节税，还应当出台更加优惠的税收政策，以促进高新科技企业等有利于经济结构调整方向的行业发展和吸引外资企业来华投资；在促进消费需求方面，提高个人所得税的起征点和收入累进税的比率，开征遗产税，高额征收个人财产转移海外税，加大力度打击非法所得，继续减轻企业和农民不合理的收费或改为规范的税收等。

（3）货币政策。为应对通货紧缩的趋势，货币政策要改变过去谨慎保守的态度，应积极配合财政政策，紧紧跟进，形成积极的财政政策和适度的货币政策对经济增长的双重推进。也就是说，要加大银行贷款的力度，一是要加大对个体、私营、集体及其他非国有经济的投资、生产、经营和贸易贷款力度，要简化贷款手续，降低贷款条件；二是增加对国有企业的贴息贷款；三是提供便利条件和服务，增大居民消费信用贷款；四是采取切实措施，加大对农民生产和消费的贷款，特别是对有市场的乡镇企业的贷款等。此外，还要改革金融体制，允许成立为中小企业、民间投资和地区经济服务的中小金融机构和区域性金融机构，从而为这些企业和地区经济发展提供更为宽松、便捷的金融环境。

（4）直接融资政策。去年以来，国家为稳定和促进证券市场的发展，出台了一系列重大政策措施，包括允许三类企业的直接入市、保险公司的间接入市、券商的增资扩股和进入银行资金拆借市场、投资基金的规模和配受量增大以及部分国有股的减持等，有力地保证了上市企业的融资条件和生产发展，为保证经济增长作出了积极、重要的贡献。但从当前发展来看，还需要进一步规范证券市场的发展，提高直接融资比重。应当着力推出产业投资基金、创业投资基金和为高科技上市企业交易服务的“第二板市场”等重大直接融资政策措施。与此同时，还应该加大企业债券和企业可转换债券的发行力度。

（5）外资外贸政策。要利用加入WTO的有利契机，千方百计地扩大出口和提高利用外资的水平，保持目前的外贸增长势头，发挥出口需求对经济增长的拉动作用。在利用外资方面，要加大力度和提高水平。除继续保持对国际金融机构、政府组织和国际商业银行的间接利用外资外，要增加国内企业和金融机构在海外市场的股票上市和债券发行的数量与规模。更重要的是，要加大利用外商直接投资的力度，尽快使其回升和提高。可以在开放投资领域（如银行、保险、通信、流通、服务等）、区域以及改善环境、制定更加优惠的政策上下工夫。在外贸和对外直接投资方面，在提高产品质量、科技含量、高附加值和市场竞争力的同时，还应该继续扩大一部分劳动密集型产品的出口，通过降低劳动力成本来降低产品价格的战略来占领国际市场，这在目前国内就业形势紧张的情况下具有特殊意义。与此同时，要加大对海外的直接和间接投资，特别要鼓励在国外投资办厂和开展技术服务，从而带动我国的劳务输出、服务输出、技术输出和设备输出，达到以对外投资拉动对外出口增长的目的。

（6）就业政策。当前，城镇居民的失业、下岗等问题比较突出。能否解决这些人的就业问题，不仅影响经济发展和社会的稳定，而且从生产力发展来说，也是人力资源没有充分利用的巨大浪费。据估计，目前城市实际失业人员，远高于3.1%的失业登记率；下岗、半下岗等职工也在1500万人以上；在城镇的流动人口高达7000万以上；老年人口已达1亿多人，其中有一部分人有经验、有技术、有能力、身体好，完全可以返聘再工作，继续发挥余热。因此，要出台缓解就业压力的相关政策措施。例如：①扩大中等专业技校的招生，让全国所有没有进入高中和大学的初中生、高中生进入技校继续学习2—3年，以相应延长学制、提高就业年龄和劳动力素质。特别是在农村，可以大大提高农业耕作技术水平。②降低一些劳动密集型行业的人工成本，最大限度地多利用劳动力，既降低了产品成本和价格，又解决了一些人的就业，增加了收入和消费支出，对拉动经济增长是有利的。况且，这些产品价格降低了，就可以使一部分城镇低收入者和农村居民有购买能力，从而又带动了这部分人的有效需求，也就是提高了社会整体消费需求，促进了经济增长。③充分发挥老年人力资源的再利用，可以让退休的老年人从事社区服务。把社区经济和生活服务搞好了，也是促进经济和社会发展的一个新增长点和新趋势。④在当前的特殊时期，企业改革的减员增效和政府机关、事业单位改革的裁员方法应该慎行，可在经济形势好转时加速推进。⑤积极推进对外劳务输出，如向中东、非洲、南美洲、澳洲、俄罗斯边远地区等。可由国家组织联系和协调，对输入国承诺保证不移民；对劳务输出人员加强培训和教育；对开展海外投资业务的企业实行贷款和税收等方面的优惠。

（7）市场准入政策。由于制度、体制和传统观念上的误区，一些行业的发展还处于所有制约柬的市场准人限制之中。例如，医院的发展就是一个很大的限制。我国是一个人口大国，又正在进入老年社会，医疗机构、设施和条件客观上都需要有一个极大的发展。由于过去基础差，“就医难”问题一直未得到解决，农村情况就更差，几乎是缺医少药。因此，要通过改革，出台允许市场准入的政策，让私人和非国有单位来投资建设，开设私立医院和非国有医院。与此同时，要加大政府用国债资金投资建设城镇偏远社区和广大农村地区的医院。同时，还要相应增加对医学院的招生人数，以增加医护人员。此外，要取消合同医院就诊制度，应大力发展社区医院，鼓励就近看病。医疗机构要视病人、病情、病症分等级、专科医院，以解决就医难和排队时间长的问题。为满足人们对高雅音乐的学习与欣赏需求，国家可以多办一些高等音乐学院，以增加居民消费支出，拉动经济增长。

二、“十五”时期经济发展的着力点

我国经济经过20多年来的高速发展已进人了改革的攻坚阶段和发展的关键时期。面对国际经济发展趋势和当前国内经济发展的现状。我们认为，“十五”规划，要把发展的着力点放在为贯穿21世纪发展铺定基础和提升空间的三大方面：

（1）全力推进城市化发展。加快城市化的发展，对当前具有增加投资和消费、双重拉动经济增长的作用，可以缓解紧张的就业压力；对长远，有利于提高人口素质，有利于调整“二元经济”结构和发展第三产业，可以由城市化向工业化——现代化——国际化——全球化递进，提高国际竞争力。而且，城市化也是世界经济发展规律和未来趋势。因此，全力推进城市化发展，是21世纪我国经济社会发展的重要任务，也是中国当前经济发展上台阶、上水平和保持长期高速发展的空间所在。当然，发展城市化不是一个五年规划就能完成的，而是一个长期的发展过程。但“十五”规划可以作为城市化发展的启动点，可以为城市化发展奠定制度基础。例如，适当调整过去限制大城市发展的政策，发展卫星城，增强城市基础设施建设；加快中小城镇发展，提高人口容量；改革阻碍城乡劳动力流动的户籍管理制度和就业、居住、教育、社会保障、医疗等其他管理制度，协调好农村土地使用制度与城市化的关系等。

（2）集中力量发展高科技产业，特别是信息技术产业。科技创新已成为各国经济增长的重要推进器，是国际竞争力比较的重要标志。它关系到21世纪我国经济的国际竞争力和迎接知识经济、数字经济和信息时代到来的能力，关系到我国产业结构的升级和对传统产业的改造。发展高科技产业和信息技术产业的关键是，在改革科教体制、建立科技创新机制的同时，要发挥社会主义国家集中力量办大事的优越性，建设好国民经济信息化的基础设施。在此基础上，注重发挥政府投资的杠杆作用，以后发优势，赶上发达国家水平。

（3）实施西部大开发战略。实施西部大开发是推动21世纪我国经济长期发展的战略规划和重大布署。但作为具体规划的第一步，在“十五”期间，应注重“中部崛起”的规划和实现措施，为全面进行西部大开发战略铺定基础和积蓄力量。

（此文发表于《宏观经济管理》杂志，2000年第3期）