城市土地收益管理思想

第四节　城市土地收益管理思想

城市土地收益是指城市土地在开发经营和利用过程中所形成的土地价值量的增加。在土地国有的前提下，政府土地收益的构成主要包括三大部分：一部分是土地使用者取得土地使用权应缴纳的费用，一部分是发生土地交易所缴纳的费用，一部分为因城市公共设施基础建设的外部性而给土地使用者带来的超额利益。政府实施土地收益管理收取的费用主要用于城市公共物品建设。租界在获得土地的永久使用权及开发建设权后，其市政建设资金的主要来源就是土地收益，在其具体的土地收益管理中，租界当局已经注意到土地的级差地租，并认识到由于公共设施的建设而使土地增值的部分应该返还给当局，从而开征了地价税。而中国传统的城市土地管理中，对于城市土地课税仅仅是征收房捐，对于在现代城市财政中占很大比重的土地税则一直是空白，可以说，近代中国开征地价税始于租界，这一思想对于中国近代城市土地管理发生了重大影响，并引起近代学者关于地价税的探讨，直接导致民国土地税的开征。

一、租界“地利归公”的思想

城市土地开发利益返还给城市公众的思想即地利归公的思想。在租界开发建设中，由于当局进行的公共事业投资，人口集中引起聚集利益，造成地价上涨。租界通过征收地价税及其他方式，将地价上涨部分从受益者手中按其受益范围予以收回，再投资于公共事业建设。这些措施的实施体现出其“地利归公”的思想，为华界土地税的开征提供了范例。

（一）新路费用分摊考虑地皮增涨利益的思想

由于修路而引起地皮利益增涨，在进行修路费用分摊时应考虑在内，租界的《土地章程》中明确表明了这一思想。1869年《土地章程》第六款新增章程之三（新路之建筑）规定：“……对于该地皮增涨利益之程度，及该地皮前面衔入公路之深度，与临近地皮之比较，并该地形之不规则，或有特别形状，或其他一切情形，而裁决该项陈诉（关于陈诉人及其陈诉之基地者为限）是否公允，遂承认或减少公局所定之分担数目……”^[62]该项条款列明，修路费用由公众分摊时分担数目的核定原则，在确定数目时，不仅考虑到地皮之形状及与公路相邻程度，更为突出的是其将地皮因公共设施的建设而增值的因素考虑在内的思想，通过对分担数目的区别对待，实质包含了多受益者多分担的思想。

（二）征收地价税的思想

租界土地税思想中最突出的就是其征收地价税的思想。在中国历史上对土地征税的思想源远流长，但一直是针对农地课税的论述，在实践中也一直仅以农地为课税对象，而以城市土地为对象征税，在中国历史上则是由上海公共租界首开先河，留下了丰富的征收地价税的思想，对于华界城市土地地价税的开征也起到了刺激与示范作用。

1.征收地税用于公共开支的思想

租界在1854年的《土地章程》的规定中，明确规定为了兴修道路、桥梁等公共设施而抽收捐税，体现出其征税目的乃是为公共支出的思想。该章程第九款规定：“起造、修整道路、码头、沟渠、桥梁，随时扫洗净洁，并点路灯，设派更夫各费，每年初间，三国领事官传集各租主会商，或按地输税，或由码头纳饷，选派三名或多名经收，即用为以上各项支销。”^[63]在此款规定中，虽没有具体规定征税的税率、地价的评定方式，但已明文列出“按地输税”，并规定征税时间为每年年初，其对土地进行征税以满足公共支出的思想已表露无遗，至于具体的地价的评定方式、征税税率等思想，则体现在其具体实践中。至1869年修订《土地章程》时，该章程第九款仍明确规定了兴造租界内各项工程及其他公用开支的财政来源为抽收马路、码头、房地以及各项之捐，该项条款列明：“设立办事公局；兴造租界以内各项应办工程及常年修理之事；租界全境应行妥当整治洁净，设立路灯，储水洒地，以免尘污，开通沟渠；设立巡查街道巡捕；筹备公局所需公用基地房屋或租或买事宜；筹措公局应行延请雇用之办公上下各项人役月支工费。因举办以上所开各事需用银两，或应行借支，或另行措办，……上开各项事宜之经费银两，并准此会内齐集之人，将抽收捐款及发给执照等事（按后开规例各条办理）议定施行（凡议行之事，或大众全允，或大半已允者，均可从而行之）。亦准将基地价值、房屋租金，自行估算，以凭收捐……”^[64]可以看出，随着租界开发的展开，条例的逐渐完备，租界的各项公共支出的增多，地捐、房捐已成为租界财政收入的主要来源之一。根据资料记载，1871年地税收入占公共租界总收入的6%，1897年占总收入的18%，1908年占总收入的28%，1919年占总收入的23%，1941年占总收入的21%^[65]。可见地税收入在租界财政收入中的重要性。相应地随着财政收入的增加，公共租界的财政支出从1878年的278　589两增加到1941年的89　644　313两，其中仅工务处（负责公共工程建设）的支出就从1908年的569　834两增加到1941年的11　334　826两^[66]，这些数字也从一个侧面说明租界当局对土地征税用于公共开支的思想贯彻始终。

2.定期重估地价、提高税率，将土地涨价收益收回的思想

租界土地税的征收以土地价格为征税标准，而地价是一个不断变动的变量，随着公共设施的完备，公共机构的逐渐健全，公共租界和法租界的土地价格不断上涨，与华界相比，租界的平均地价水平高，上升速度也快。根据公共租界工部局为征收地捐所作的土地估价，1865—1933年这69年中，公共租界估价面积扩大了132.2倍，每亩平均地价增加了24.7倍。而法租界旧区土地每亩最低估价：1881年500两，1927年1 500两，1930年3 500两^[67]。

从表2－1可以看出租界地价的上涨情况，而地价税的征收是以土地价格为征税标准的。土地价格的上涨，与当局进行的公共事业建设，对土地的规划与管理以及人口集中引起的聚集利益是密不可分的，这部分因公共开发而上涨的利益如何使它返还给社会？租界当局实施了定期估价、提高税率的措施，仍然体现出其在土地管理中，贯彻土地开发利益返还给社会的思想。

表2－1　1865—1933年上海公共租界每亩平均地价估价表^[68]

设立专门机构，对非耕地定期估价的思想。租界土地估价思想是1854年的《土地章程》首次明文涉及的。如上文所述，该章程第九款第一次以章程的形式涉及“按地输税”，同年的工部局董事会会议记录体现了该思想的具体实施。1854年7月17日，第一次董事会会议决定：“……租界内各租地人在7月26日前，向工部局报告各自地产价值，不然，将由工部局派出公证人估价……”^[69]这一决议体现出其地价的确定思想，以自报地价为主，结合公证人估价，为此，1856年委派专人进行估价，1862年成立了地产估价委员会，专事地产估价工作，并规定每3年重新对土地估价一次。1869年《土地章程》第六款新增章程之一规定了地产董事的选举办法，该款规定：“勘估地产之地产董事须选立三员……”对于评估地价的地产董事的选举也通过立法形式予以规定，体现出其评估地价思想逐渐完善，同时，是年该章程的第九款也规定了地捐、房捐的具体抽取之数，该款规定：“……地捐照所估时值地价抽取，房捐照所估每年应收租金抽取。总之地捐如系抽一两，则房捐所抽不得过二十两，余皆仿此类推……”^[70]不仅规定了地捐（即地价税）的抽取依据，还对地捐与房捐的征收比例作了规定。至1893年的《新定虹口租界章程》对于征收地捐、房捐的土地、房屋的范围则给予了界定，该章程第六条规定：“一切向来所有住宅，因系华人原业户之产，并系华人原业户居住，现在并不收捐者，又一切新、旧房屋，在华人原业户地上，离马路或应筑之路较远，并无利益可得者，工部局情愿概不收捐。”这一规定将没有因马路等公共设施的修筑而从中获益的房屋排除在外，仍然体现出租界当局征税的初衷在于将公共利益返还给社会的思想，第六条关于地捐的规定将土地范围界定为外人租赁之土地，因为外人租赁土地多为经营之用，实质上是将耕地排除在征收地价税的对象之外，该条款规定：“凡虹口租界内耕种之田，倘常为华人原业户之产，工部局愿不收捐”^[71]。而且其地税税率也是不断变化的，1865—1873年地税税率为0.25%，1880年为0.4%，1898年为0.5%，1908年为0.6%^[72]。从租界不断修改的根本大法《土地章程》的规定及不断变动的税率中可以看出，从租界初设至开发建设的日益展开，随着公共品的投入，土地价格不断上涨，如何使土地开发利益返还给社会是租界当局财政管理的重点之一，其对土地征税思想经历了按收益程度分摊到以地价为征税标准开征地价税的发展，更为突出的是在征税中形成的地价上涨，重估地价，投入公共设施的建设，地价上涨……的良性循环，其土地开发利益返还给城市的思想始终贯彻其中。

表2－2　上海市公共租界地价税税率及其收数

续　表

杨正礼：《上海市办理地价税之研究》，中国地政研究所专刊，1977年，第412—419页。

土地估价考虑级差地租影响的思想。城市土地由于地理位置、公共设施等的不同，形成明显的级差地租，表现在地价上即各不同地段土地地价的巨大差异，租界当局在对土地进行估价时，将影响城市土地的因素予以了充分考虑，体现出其较成熟的对城市土地价格的认识。1870年的工部局土地估价委员会的报告指出：“本委员会首先将两个租界内所有外国人租用的土地列出来，仔细地准备一份估价表，然后在此基础上，考虑到诸种因素：距中心点的远近、出路，作为建筑用的效果以及邻近相关土地的平衡比较等等。当然，本委员会认为过分强调一些偶然性的因素是不合理的，譬如土地上的建筑物形式，或者邻地建筑物之类，这些只能在特定情况下起作用。相反，本委员会所从事的估价，要求做到尽量接近土地的真实价值，避免外界突发事件的影响。采用这样一个广泛的原则，从社会公共利益出发，本委员会认为地产的估价，应着眼于永久性的土地坐落和出路加以考虑，这比临时性的因素重要得多。在这个基础上，提出一份估价比较表，再就各地情况，用增减百分比进行调整，使之符合市场价格。最后听取租地人的意见再作修改，这样经刊印后送请纳税人审定”^[73]。这段报告充分表达了当局的估价方法，估价的总原则是要符合市场价格，并明白地列明将土地的位置和出路作为主要依据因素。按照经济学理论分析，城市土地的位置差别表现为商业环境、生态环境、生活环境的差别等，它们的产生主要取决于外在投资力度和经济聚集程度。租界地产估价委员会的报告表明其地产股价思想已经含有对城市土地价格生成机理的认识。这种估计思想在其1920年起每次估价报告中都专项予以了具体说明，每次都列明估价原则是：“每一地块应根据其优点估价，充分重视能利用这块土地的位置及水路可得到的效果，以及由于临近公共道路和拐角地点的自然增长利益，考虑到自上次估价后存在着的地产真正销路”^[74]。这些记录充分说明了租界当局对于作为征税依据的土地估价的重视，并将土地估价要考虑城市土地的级差地租的原则贯彻其中，反映其征收地价税思想的成熟性。

土地估价方法。实行地价税的关键在于对土地的估价。公共租界工部局为征收地价税计算地价的方法主要有两种：利息还原法和购买年法。利息还原法是指：先计算一地段若干区地面上所有建筑物每年的总收入，从中减去一切行政开支费用（如水、电、巡捕捐等），再减去建房利息，其余作为纯收益，再除以8厘利率还原，即为该地段的地价。其计算公式为：某地地价＝（房租年收入之和－一切开支）/8厘利率。而在实践中，为简便起见采用购买年法，将纯收益乘13倍。（13即为预期的购买年。一般人购买土地，目的无非是在购买数十年间的土地收益，此年数为购买年。公共租界指定租界土地的购买年为13年。）所得结果即为地价。公式为：地价＝（房租年收入总和－一切开支）×13年。

二、对租界土地收益管理思想的分析

租界土地收益管理主要是对土地开发利益的管理，土地开发利益主要表现在土地的效用、收益、资产价值的增加上，而土地开发利益的增大是由于城市政府的计划、规划、建设、管理、资金投入而不断积累起来的，因而世界各国都有城市土地开发利益收回的制度，把地价上涨部分收归政府公共所有。其中土地公共取得制度、税收制度和受益者合理负担制度都是收回土地开发利益的措施。从租界土地收益管理思想分析中，可以得出租界当局已经采取了这些措施，在道路的修建中已经贯彻受益者合理分担的原则，即谁受益谁负担、收益多少负担多少的原则，合理分担公共设施的款项，按获得利益者获得的利益性质、程度、负担者的承受能力等项，具体决定适当的负担数额。在土地估价方面，英国在1792年就创立了测量师协会，并于1834年和1864年分别创立了土地测量师会及测量师协会，专门负责土地的估价等，为征税及土地征用作准备。作为英政府曾经的殖民地的香港受英国的影响，也采取土地估价师的办法，考察租界的地产估计委员会，未尝不带有英国做法的影子，故而其思想来源可见一斑。租界土地税收制度的推行，对于从未向城市土地征税的华界带来巨大影响，引起一批包括孙中山先生在内的革命者及学者的广泛探讨，对于华界土地税收思想的发展起到巨大作用。