土地收益的分类协调机制

在我国的经济制度里，农村的土地是集体所有制，实行的是“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制……并规定依法保障农民对土地承包经营的各项权利。”即农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是适合在改革开放初期的农村生产力的，突破了计划经济时代的吃大锅饭，极大地解放和发展了农村的生产力，提高了土地的单位劳动生产率，同时也产生了大量的剩余劳动力，为城市的发展提供了充足而廉价的劳动力。

但在我国推进城市化、城镇化的过程中必然会出现土地非农化、非农用。在土地非农化过程中，随着土地单位劳动生产率的急剧提高必然产生大量的土地收益。而这些土地收益的分配不公已成为中国分配不公中的重大因素。究其根源，则在于农村土地产权主体的模糊化和产权结构的不科学。很多地方政府都架空了农民的实际产权，而以公有之名实现着土地的资本化，并实现土地产权的内公外私化。在土地征用过程中，长期对经营性用地和公益性用地混淆不分，以致在土地资本化过程中产生大量的收益分配不公。为此，我们应该分类区别，在落实土地所有者主体地位、调整各级产权主体关系基础上，分类协调，实现土地收益的公平分配。

在现有的制度体制内，土地的非农化一般是通过地方政府来执行征地制度，通过将属于集体所有的土地强制性地变为国家所有，然后再将国家所有的土地通过无偿划拨用以公益性用地或者通过拍卖、租赁、股份制等出让方式用以经营性用地。在将土地通过无偿划拨用以公益性用地的过程中，政府一般是通过对征迁土地的农民予以一定的征地补偿。但在这种公益性质的政府征用模式中，存在着对农民补偿太低，农民缺乏可持续发展能力的突出问题。加大对农民的补偿，从诸如提高新的就业岗位等提高农民可持续发展能力出发协调好土地使用者与农民的利益关系。从长远来看，还应该探索建立国有土地的有偿使用制度，防止国有资产的流失。

而在用以经营性用地即实现土地资本化的过程中，地方政府有着实现土地由“工”化“私”的特殊职能，即地方政府主导着土地产权的内公外私，实现着土地的资本化，而作为拥有农村土地所有权的基层组织的所有者地位被架空，农民在土地转让中的权益得不到应有的保障。为此，地方政府应该以可持续发展和分配公平为标准，调节好集体所有权与国家终极所有权、基层所有权与土地使用权、集体与农民之间的关系。从长远来看，应该赋予农民应有的产权地位和市场主体地位，减少其中的各类寻租，并严格根据产权结构进行利益协调和分配，允许农民集体经济组织直接实现农业用地的非农化，并进入土地一级市场进行流通。在现行的制度框架内，则应该将地方政府征用的土地在土地二级市场上公开交易、采用招投标等公开、公正的市场方式，竞价拍卖。在这个过程中，赋予农民的市场主体地位，从而保障农民在土地资本化中应有的流转权益，改变对农民分配巨大不公的现状。