协同利益分配体制机制

地方保护主义是指那种地方政府为了获取更多的地方利益所采取的各种违背中央政策法规、甚至牺牲国家利益的不合法的行为。也有学者认为，地方保护主义是弱势地方政府为了本地经济利益和政绩而采取的自我封闭的短期行为，它是区域差异、产品结构雷同和政府短视的必然结果^[46]。地方保护主义的产生有很多原因，政治制度、行政体制、人事政策、经济发展、价值观念、历史文化等各方面的因素综合在一起就形成了这样一种现代现象^[47]。但是其中最主要的还是体制原因。体制原因主要是指在我国一元双塔结构下，党与政府、中央地方以及专业分工和统一协调之间存在着一种恒在的张力，这一点前面已经作了比较详细的论述。这三个张力导致了政府部门体制之间的不协调，其中地方保护主义就是其中的表现之一。

地方保护主义产生的体制原因中最重要的因素是地方的利益要求和地方政府的自主性。每一个地方都有自己特殊的利益诉求，利益诉求是地方获取政治权利、进行地方自我治理的关键。如何处理这一利益诉求和自主性就是巨型国家的行政体制必须认真对待的问题。在我国的行政实践中，单一国家体制下的特殊利益诉求从理论上讲是有条件的，因为在单一制的国家总体利益是最高的利益，是全民族的根本权利。地方利益只是整体利益的一个组成部门，地方利益是在总体利益之下的，只有在全民的整体利益得到保障的情况下，才有地方特殊利益的存在。所以说，总体利益是地方利益的前提条件。但是地方利益和地方自主要求是一个不可忽视的事实，中国现代国家的历史也证明对地方利益和地方自主性不重视或者说制度规范不当都会出现严重的国家失衡，甚至是社会动荡。这就要求国家必须建立一个平衡的体制来协调总体利益和地方利益之间的关系。因此如何处理地方利益问题就成为体制设计的重要变量。

因为单一制国家总体利益是在先的，所以追求总体利益是一个国家的首要任务。但是，实践中总体利益的追求却不是一个简单的事情，它必须考虑地方利益的平衡和协调。这种平衡与协调并不是一个双赢的过程。也就是说在总体利益的实现过程中，并不是所有的部分利益都可以得到增值和满足，实际上总有一些地方得到利益的倾斜，而另一些地方却要损失一些利益。面对这种情况，得到利益的一方就极力支持这种政策，而利益受到损失的一方则会极力反对这种政策。尽管他们不会公开反对，但是他们会利用各种渠道来实现对这种政策的影响，使得这些政策改变损益模式，尽量地偏向本地。如果这些渠道效果不明显，政策利益模式得不到有效的变革，他们就有可能采取政策的变通方式来保护自我利益。这种对自我利益的保护行为就是我们上文所说的地方保护主义。

总体利益的至高无上性决定了中央政策的权威，作为其下级政府的地方政府只有负责执行，不可以否定或者不执行。对总体利益的强调突出了地方利益必须依附于总体利益这一特征。这样一个宏观的制度背景在具体运作中就会出现一种从上到下的压力型的财政体制和行政过程^[48]。压力型体制会导致一定的地方保护主义出现。我国现有财政体制实行的还是1994年确立的“分税制”，分税制的确立有利于国家与地方关系的平衡，在制度上规范了国家财政收入和地方财政收入的内容、渠道和范围。这种体制是一个有益的开端和尝试，但是分税制并没有完全改变中央与地方的关系，分税制下地方政府仍然要完成中央政府统一制定的财政任务，这些任务常常用各种指标表现出来。在这种任务压力下的财政体制就是前面所说的下压型的财政体制。地方财政的最关键目标一方面是对地方公共事务管理提供财政支持，另一方面是完成单一制国家的政策目标。这种目标就决定了地方财政对总体利益的重要性。由于中央政府实行了名誉和职务晋升方面的激励机制以及中央政府的高度权威，所以这种任务的目的就常常会改变为对中央政府政策目标的高度重视，他们不惜利用各种手段来实现这一目标。为了完成中央政府的财政任务，一些地方政府只关心财政收入，而不关心经济违规甚至是犯罪行为。他们经常会对这些违规非法企业采取一些保护手段，来应付上级政府和媒体的监督检察。其原因就是这些企业可以带来财政收入。有学者将这些行为归纳为几种：（1）本地财富，卡在怀里；（2）伪劣产品，睁一只眼闭一只眼；（3）经济诈骗，为其撑开保护伞；（4）偷漏国税，打一下摸一下；（5）走私贩私、明里禁暗里护；（6）经济纠纷，护着自家人^[49]。这种保护主义的行为针对的是上级政府，地方政府虽然可以获取部分眼前利益，但是损害的却是地方以及整个国家的总体利益。

另一种情况就是虽然没有中央政府的压力，但是地方政府仍然积极追求地方保护。这一现象主要是因为在不适当的权力体制下，尤其是代表中央权威的监督体制存在漏洞的情况下，地方政府拥有了过度的自主权。地方的自主权已经越过了其正当的范围，造成了对周边地区、整个国家利益的损害。单一制国家中的地方自主性是中央政府赋予的，这种自主性就是前面所说的控制中的自主性。一旦控制机制不健全，这种自主性就有可能转变为地方权力的膨胀。一些地方允许或者说是纵容经济实体从事非法的走私行为就是典型的例证。走私行为是国家法律明确规定、并有组织机构进行严密监督和打击的行为，但是在有些地方发展到非常猖獗的程度就是因为存在地方政权暗许的保护。没有地方政权的保护，任何走私都不可能演变为大规模的商业行为^[50]。除了走私，地方政府还有其他方式来张扬其自主性，比如财政上的预算外资金、在财政上将国家税入变为地方税入等^[51]。当然，过分的地方自主权最终会遭到中央权威的反对和削弱，中央权威在地方如果受到地方权力的影响终究会引起中央对地方的高度警惕，并会采取非常措施来应对这种局面。除非是特殊时期，地方权力应对中央的权威基本上是以后者的胜出为结局的。这一结局是制度上早就明确规定的。

地方自主性的膨胀另外一种情况是地方与地方之间的互相竞赛、互相拒斥。在单一制国家中地方都从属于中央权威的领导，所以地方与地方之间基本上是垂直体制下的构成部分，都是相互平行的单位。这种格局就在这些部分之间形成了一种相互隔离的局面。而这种隔离最终会导致一定的利益冲突。这就是前面所述的块块冲突。在这一方面的地方保护主义就表现为地方对其他地方的企业实行市场封锁，对本地企业实行变相保护，以此来保证地方的税收水平。有学者总结地方与地方之间的封锁主要如下。

（1）在地方市场上明确规定不准销售外地某些商品，以及规定外地产品一定的销售量范围和数量；

（2）在地方市场上明确规定销售外地商品必须搭售本地产品，而本地产品往往都是些质次价高的滞销品；

（3）增加外地商品输往本地市场的行政手续，并给予人为的刁难，对输入的外地商品，在运输上人为地拖延，对外地商品的运输车辆随意扣留，随意收取各种不合理费用或罚款；

（4）地方物价部门有意提高或压低外地商品的进销差价和批零差价；

（5）地方对经销外地商品的企业合理地增加税费；

（6）地方的银行对经销外地商品的企业限制贷款或提高贷款利率；

（7）地方给予经销某些本地产品以减免税收等不合理的优惠条件；

（8）对地方市场供需的商品信息进行对销；

（9）限制某些原材料输往外地；

（10）限制和禁止有关商品生产的关键技术输往外地，等等^[52]。

一般来说，一个地方实行了这种市场封锁和保护，另一方就会进行报复，也对其实行相应的封锁和设置障碍。如上海在1996年1月29日公布了出租车行业选用车型的新标准，规定新增和更新的车辆必须是发动机排量在1．6L以上的三厢车，把1．6L以下的捷达、高尔夫和广州标致、神龙富康以及天津夏利排斥在外；同年2月12日，北京宣布天津夏利、长安奥拓等国产大众型轿车在三环路以内分单双号行驶，而北京吉普却没有这种限制。1998年上海对湖北的“富康”汽车征收8万元的牌照费，变相提高了“富康”汽车在上海的销售价格，使得“富康”汽车在上海一年时间里只销售了24辆，为此，武汉报复性地对上海来的“桑塔纳”征收7万元的特困费。对于地方与地方之间的封锁，中央政府难以像第一种情况一样以强权来打破保护主义。它只好借助于中央政府的权威对双方进行协调，将双方或者多方召集到一起共同协商，最后确定一个平衡的机制。但是不论中央如何尽力协调地方之间的冲突，这种冲突总是难以避免的。无论在资源利用、市场开发、经济竞赛哪一方面，地方由于利益的自我偏好总会使这些情况更加有利于本地，以此来提高社会发展水平和政府官员的地位。

块块冲突的体制根源在于单一制国家尽管将所有的部门和单位都统一在一个国家体制之内，但是在具体的运转过程中，地方与地方之间从体制上来看就缺乏协调机制，没有一种有效的沟通渠道。地方同属于最高中央，对最高中央负责，当面临地方利益之间的冲突，或者说由于地方自主性的膨胀影响到其他地方的利益的时候，这些地方就难以找到一个合法有效的机制来商讨和协调，只好任其发展。直到问题非常严重的时候才会建立一个临时机构对这一问题进行协商解决。这种临时的解决方式并没有确立一个长期有效的机制，而是将某一问题暂时克服，并不能给这些地方建立一个沟通的长效通道，加强地方之间的合作与交流。

以上所述的地方保护主义问题是当代中国公共行政体制发展的一个意外后果。尽管地方保护主义有其历史原因，但是当前这种保护主义还是有其特殊性的。它带有非常鲜明的时代特色。一元双塔体制强调统一性和一致性，但是巨型国家的现实又给这种统一和一致造成了很大的困难。要保持巨型国家的统一和一致，必须在它的制度设计、组织建构、效能发挥、环境适应等问题上进行不断变革创新。但是当代行政体制一直是延续着开国以来就确立的制度模式，并没有进行更多的创新。老的体制原本内在的一些张力在没有变化的过程中发展得越来越明显，从而引起了制度和组织运作上的困难。这些困难给制度发展提出了很高的要求。

【注释】

[1]这一方面的研究著作非常丰富，国内比较有代表性的是林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版；王绍光：《分权的底限》，中国计划出版社1999年版；辛向阳：《大国诸侯》，中国社会出版社1995年版等。

[2]Lucian W．Pye，The Spirit of Chinese Politics，New Edition，Harvard University Press，1992．

[3]〔美〕鲍大可：《中国西部四十年》，孙英春等译，东方出版社1998年版，第30页。

[4]转引自〔美〕劳伦斯·塞斯：《中国的开放政策在能源领域获得成功的原因》，载张敏杰主编：《中国的第二次革命——西方学者看中国》，商务印书馆2001年版，第57页。

[5]江泽民：《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》（1995年9月28日），《人民日报》1995年9月29日。

[6]王劲松：《中华人民共和国政府与政治》，中共中央党校出版社1995年版，第292—300页。

[7]参见国家食品药品监督局网，http：／／www．sda．gov．cn。

[8]〔美〕鲍大可：《中国西部四十年》，孙英春等译，东方出版社1998年版，第580页、第117页。

[9]王劲松：《中华人民共和国政府与政治》，中共中央党校出版社1995年版，第286页。

[10]〔美〕戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》，周敦仁译，上海译文出版社1996年版，第43—48页。

[11]〔美〕马克·赛尔登：《革命中的中国：延安道路》，魏晓明、冯崇义译，社会科学文献出版社2002年版，第211页。

[12]Franz Schurmann，Ideology and Organization in Communist China，University of California Press，1971，p．190。

[13]〔美〕马克·赛尔登：《革命中的中国：延安道路》，魏晓明、冯崇义译，社会科学文献出版社2002年版，第211页。

[14]本书作者在对江西省抚州市N县卫生局的调查中发现，卫生局的人事权主要是被县委、县政府掌握，上级主管部门（及中央部门的垂直体系）主要负责医疗卫生的业务协调和指导工作，调研时间为2003年11月。

[15]参见中华人民共和国审计署网，http：／／www．audit．gov．cn。

[16]姜敏、陈芳、李斌：《一把手权力大过天——从17个官员落马看党内监督》，新华网，http：／／news．xinhuanet．com／legal／2004－01／05／content＿1260516．htm。

[17]应松年、薛刚凌：《中央行政组织法律问题之探讨——兼论中央行政组织法的完善》，《公法研究》2002年第1期。

[18]孙传炜：《国资委冲击中央与地方关系》，早报网，http：／／www．zaobao．com／stock／pages10／china130303a．html，2003年3月13日。

[19]本书作者在访谈中也发现了这一问题。访谈对象说：“主要是对一般科级以下的干部党员有一定的监督，但是要处理问题干部必须经过卫生局党组和上级领导同意。”根据对江西省抚州市N县卫生局纪委书记的访谈记录，2003年11月。

[20]薛凯：《中纪委反腐新动向党内监督条例有望年内推出》，人民网，http：／／www．people．com．cn／GB／shizheng／1026／2081401．html。

[21]王闻：《中纪委“垂直试验”七大部委先行试点》，新浪网，http：／／news．sina．com．cn／c／2004－01－09／11122587551．shtml。

[22]杨冠琼：《当代中国行政管理模式沿革研究》，北京师范大学出版社1999年版，第252页。

[23]刘智峰：《第七次革命》，经济日报出版社1998年版。

[24]浦兴祖、竺乾威主编：《当代中国行政》，复旦大学出版社1992年版。

[25]杨冠琼：《当代中国行政管理模式沿革研究》，北京师范大学出版社1999年版，第258页。

[26]杨雪冬：《市场发育、社会生长和公共权力构建：以县为微观单位分析》，河南人民出版社2002年版，第112页。

[27]贺耀敏：《文革结束后国民经济的恢复：访袁宝华同志》，《百年潮》2002年第7期；另参见贺耀敏：《改革初期的工业学大庆活动：访袁宝华同志（续）》，《百年潮》2002年第8期。

[28]黄全权、王思海、任忆：《八个部门为何管不好一头猪》，《京华时报》2002年2月9日。

[29]方三文：《“馒头办事件”的本质》，人民网，http：／／www．people．com．cn／GB／guandian／26／20010330／429333．html。

[30]许坚、钟京涛：《我国土地管理体制大框架的构建》，中国土地勘测规划院网，http：／／www．clspi．org．cn。

[31]〔美〕弗莱蒙特·E·卡斯特、詹姆斯·E·罗森茨韦克：《组织与管理：系统方法与权变方法》，傅严译，中国社会科学出版社2000年版，第296页。

[32]刘圣中：《决策与执行的分合限度：行政三分制分析》，《中国行政管理》2003年第6期。

[33]赵成根：《转型期的中央与地方》，《战略与管理》2000年第3期。

[34]〔英〕马克斯·H·布瓦索：《信息空间：认识组织、制度和文化的一种框架》，王寅通等译，上海译文出版社2000年版，第354页。

[35]〔美〕费正清、罗德里克·麦克法考尔主编：《剑桥中华人民共和国史1949—1965》，谢亮生、杨品泉译，上海人民出版社1990年版。

[36]高友清、揭兴旺：《乡官应酬多》，《半月谈》2001年第1期。

[37]〔日〕青木昌彦：《比较制度分析》，周黎安译，上海远东出版社2001年版，第105页。

[38]邓三龙：《底层问题报告：“七品官”面临的难点与对策》，中国人事出版社1998年版，第18页。

[39]吴焰、励漪：《现代物流：被条块分割堵了》，《人民日报》2001年7月17日。

[40]曹锦清：《黄河边上的中国：一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社2000年版，第460页、第508页。

[41]邓三龙：《底层问题报告：“七品官”面临的难点与对策》，中国人事出版社1998年版，第26页。

[42]赵胜玉：《“圈地”问题显危机：中国将大力整顿各类开发区》，中国新闻网，http：／／www．chinanews．com／n／2003－08－06／26／332168．html，2003年8月6日。

[43]邓三龙：《底层问题报告：“七品官”面临的难点与对策》，中国人事出版社1998年版，第26页。

[44]邓三龙：《底层问题报告：“七品官”面临的难点与对策》，中国人事出版社1998年版，第26页。

[45]根据对福建省永安市大湖镇党委刘书记的调研整理所得，时间为2003年11月。

[46]胡均民：《地方保护主义形成机理的博弈分析及其启示》，《改革与战略》2003年第7期。

[47]这一方面的文献比较多，如朱进：《地方保护主义中的政府行为分析》，《长江论坛》1998年第3期；汪丽萍：《地方保护主义：区域经济的障碍性因素》，《社会科学》2000年第2期；赵亚平：《对解决我国地方保护主义问题的探讨》，《宏观经济管理》2000年第11期；徐家良：《地方保护主义：地方与中央的博弈关系》，《中共云南省委党校学报》2002年第6期；〔韩〕李周炯：《地方保护主义对中央与地方关系格局的影响》，《国家行政学院学报》2002年第6期；邓大才：《体制转轨时期的地方保护主义探源》，《广东商学院学报》2003年第1期；胡均民：《地方保护主义形成机理的博弈分析及其启示》，《改革与战略》2003年第7期等。

[48]邓大才：《体制转轨时期的地方保护主义探源》，《广东商学院学报》2003年第1期。

[49]聂少林：《必须根除地方保护主义》，《决策探索》1996年第9期。

[50]20世纪90年代海南、汕头、厦门等地的走私案件都牵涉到地方政府许多重要的掌权人物就证明了这一现象。

[51]邓大才：《体制转轨时期的地方保护主义探源》，《广东商学院学报》2003年第1期。

[52]〔韩〕李周炯：《地方保护主义对中央与地方关系格局的影响》，《国家行政学院学报》2002年第6期；另参见吴亮、贺劲松：《地方保护“诸侯经济”是怎样形成的：四省市地方保护问题调查报告》，《半月谈》2001年第7期。