关于在重庆市全面建立党委法律顾问制度的建议

建立党委法律顾问制度，是促进各级党委科学民主依法决策的重要保证；是提高党委依法决策能力，有效推进依法执政的重要手段；是完善党委领导方式，健全防范和化解社会矛盾纠纷机制的重要途径。开展“法律服务进党委”活动，全面建立党委法律顾问制度，协调、组织和引导我市律师担任各级党委的法律顾问，对于深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，全面推进依法治市工作具有十分重要的意义。

一、建立党委法律顾问制度的必要性

1.建立党委法律顾问制度是贯彻依法治国的必要举措

党的十八届三中全会明确提出：“普遍建立法律顾问制度”。对“普遍建立法律顾问制度”这一中央精神不能作狭义理解，即将“普遍建立法律顾问制度”理解成“普遍建立政府法律顾问制度”。实际上，各级党政机关、社会团体、企事业单位和基层群众性组织都应当普遍建立健全法律顾问制度。建立党委决策法律顾问制度是落实“依法执政”的重要举措。目前，我国尚未建立党委决策法律顾问制度，党委决策存在着一定法律风险。由于对党委的红头文件没有明确的审查程序，一旦党委文件超越权限或者与法律法规、中央的方针政策相抵触，很难及时纠正。在我市全面建立党委法律顾问制度能有力推进党委决策的法治化，确保“依法执政”落地生根。

2.建立党委法律顾问制度有利于形成经济发展的“法治红利”

当前，我国经济增长正面临持续下行压力，逐渐进入7% ～ 8%中高速增长区间的“新常态”。加强法治建设是适应新常态、展现新作为、实现新发展的根本方略。法治建设既是建设内陆开放高地的重要内容，更是建设内陆开放高地的有力保障。党委法律顾问制度具有一定的创新性，全国各地鲜有探索。在我市全市建立党委法律顾问制度，一方面是确保各项重大经济改革于法有据；另一方面是向社会释放“我市进一步优化经济发展法治环境”的政治信号，从而增强投资者的信心，为我市经济、社会发展吸收更多的资金、技术和人才，形成“法治红利”，为“科学发展、富民兴渝”和全面建成小康社会注入更加强大的动力与活力。

3.建立党委法律顾问制度是各级党委科学民主依法决策的迫切需求

党委是一个地区、一个部门经济社会发展的领导核心。“党委决策、政府执行、人大监督”是我国权力配置的基本格局，“党政分开”是处理党政关系的基本原则。我市现有的政府法律顾问制度既不能为党委直接使用，更难以对党委决策产生约束性效果。近年来，各级党委在贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，决定本地区经济建设和社会发展的重大问题，对党员干部的选拔任用、监督管理以及应对群体性事件方面都迫切需要优质的法律顾问服务。各级党委特别是基层党委的法律服务资源十分匮乏，无法满足日益增长的法律顾问服务需求。实践中，党委决策过程中遇到的法律难题主要依靠内部法务人员或党委班子成员的个人法律资源解决。不少党委决策没有经过严格的法律咨询论证程序，有的决策甚至产生了较大的负面效应，给国家和人民造成了难以挽回的损失。

二、建立党委法律顾问制度的五点建议

1.做好总体方案和顶层设计

将党委法律顾问制度建设作为近期依法执政、依法治市的重要内容，列入重要议事日程，并根据我市市情和各区县的实际情况拟订总体方案和实施计划，明确建立法律顾问制度的目标任务、基本程序和保障措施。建章立制，出台关于党委法律顾问制度的党内规章和配套政策措施，促进我市党委法律顾问制度的规范性、科学性和可持续性。认真做好宣传发动、组织协调和服务工作，努力为党委法律顾问工作顺利推广营造良好的氛围和环境。

2.构建三级法律顾问体系

开展“法律服务进党委”活动，实施党委法律顾问全覆盖工程，构建市、区县、镇（街）三级法律顾问体系。探索建立党委决策法律人才专家库，在全市范围内遴选一批法律专家，为市委配备法律“智库”；在市级部门、区县党委组建法律顾问团，为党委决策提供决策前评估和法律风险防范等服务；在镇（街）党委组建法律顾问站、法治顾问室，选派律师、法律服务工作者担任镇（街）法律顾问，协助基层组织依法化解矛盾，引导群众学法用法，通过合法途径表达诉求，将法律风险和不稳定因素化解在基层。

3.制订党委法律顾问人员的遴选办法

法律顾问应当以执业律师、法学专家为主，同时吸收注册企业法律顾问、基层法律工作者和退出岗位的法官、检察官参加。制订《党委法律顾问人员的遴选管理办法》对法律顾问的遴选聘用、工作方式、服务管理等作出相应规定。市、区（县）两级党委聘请法律顾问，应当采取协商推荐方式，由市委法治办、区（县）委法治办根据聘请单位的实际需求，择优筛选法学专家、律师和律师事务所，推荐合适的法学专家、律师和律师事务所以供选择。法律顾问团中应当有1名以上从事宪法学研究的法律专家。

4.建立党委法律顾问工作机制

建立法律顾问工作机制，规范党委法律顾问制度运行。一是在市级部门、区县党委组建法律顾问团中设置首席法律顾问，负责组织其他律师为顾问单位服务。二是研究制订相关的业务指引，指导执业律师和法学专家开展党委法律顾问工作。党委法律顾问履行职责要遵守相关规定，即保守党和国家秘密，按照规定签署保密协议；与承办的法律服务事项有关联或者存在利害关系的，应当主动申请回避；不得以党委法律顾问身份，从事与党委法律顾问职责无关的活动等。三是确立书面法律意见制度。法律顾问工作采取现场服务与远程服务相结合的方式。法律顾问提供现场法律服务应当以出具书面法律意见的方式为主，书面法律意见应当“一事一结”；提供口头法律咨询意见的，事后应及时形成书面法律意见，上交市委法治办、区（县）委法治办、镇（街）党委办公室存档。四是建立法律顾问的人身和财产安全保障机制。在参与一些重大、突发敏感性事件和重大群体性事件或处理矛盾非常激烈的案件时，党委法律顾问的人身和财产安全极易受到侵犯，因此需依法对党委法律顾问的人身和财产安全给予有力保障。

5.确立党委法律顾问制度的刚性约束机制

为了避免法律顾问走入“顾而不问”的困境，必须强化党委法律顾问的制度刚性：一是完善党委会议事规则和决策程序，把经过法律咨询、合法性审核作为党委作出重大决策和出台重要政策的必经程序。二是赋予法律顾问异议权。法律顾问对党委的决策和行为产生异议后，党委应充分听取法律顾问的建议和意见，并通过答复、询问与解释来实现党委和法律顾问的互动。三是建立法治建议办理考核机制，将党委法律顾问制度考核工作纳入当地“依法治市”建设和党员干部政绩的考核内容，将法治建议办理结果与本单位考绩挂钩，变法律顾问的柔性建议为刚性办理。加强对法律顾问工作的跟踪、督查、考核及情况通报，及时协调解决工作中遇到的相关问题，对工作中成绩突出、效果明显的单位和个人予以表彰。

作者：徐信贵　重庆行政学院副教授、博士

课题组成员：唐青阳　黎　宏　阳东辰　陈伯礼　杨　杰　莫　征　康　勇　朱　钊