全面改革证券监管制度的政策建议

三、全面改革证券监管制度的政策建议

自中国证券市场建立以来，关于证券监管制度的争论和探索始终没有停止过，也从未有过一致的结论。笔者也早在1996年就发表过《试论建立有中国特色的证券监管体制》一文。对于证券监管制度改革方向的讨论，首先应当确定一个标准，这个标准无疑就是国际证监会组织发布的《证券监管的目标和原则》，国际证监会组织数十年来致力于推动各个国家和地区监管当局确立有效的监管制度，其多次修改完善的《证券监管的目标和原则》事实上是各个国家和地区证券监管实践经验的总结。以这一标准来衡量中国的证券监管制度，既可以发现中国现行监管制度存在的问题和缺陷，也可以明确中国证券监管制度的发展趋势和改革方向。但是，我们目前面临的困难和问题是改革路径的选择和力度的把握。证券监管制度的改革和完善，不仅需要专业的判断，更需要政治智慧和勇气。值得欣慰的是，中国经济体制的改革和市场经济的培育和发展取得了相当大的进展，为证券监管制度的改革创造了非常有利的外部环境。

综合评估中国证券市场的实际情况以及市场所处的环境和所面临的形势，笔者认为，全面改革证券监管制度已经迫在眉睫，这不仅关系到中国证券市场能否真正成为现代化的市场，也关系到中国金融体系的变革和发展，甚至关系到中国经济体制改革的最终成败以及中国经济的持续健康发展。鉴于证券监管制度改革的复杂性，建议仿照中国香港地区和美国的经验，成立一个高级别的独立组织，专责检讨现行的证券监管制度并提出改革建议。从国内外的经验看，监管制度的变革通常是以危机为导向的，只有在发生危机的情况下，才能达成改革的共识，而这实在是代价过高的选择。如果我们能主动改革，这本身就是一种巨大的进步和成功。

在设计全面改革的蓝图前，我们仍应当根据改革的目标和方向，在现行法律框架下实施改革。根据中国证券监管制度的历史和现状，参照国际证监会组织发布的《证券监管的目标和原则》，借鉴成熟市场的成功经验，提出以下建议:

(1)进一步明确证券监管的边界。2005年《证券法》对证券监管的边界规定其实是不明确的。第7条明确规定，国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。第10条却规定，公开发行证券，依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门核准。显然，上述规定存在一定的矛盾，客观上造成了证券监管边界不清的现实。传统监管观念通常认为，谁批准谁监管。因此，目前证监会并没有对公开发行的证券及其市场实施全面监管。而这其实并非《证券法》的本意。证监会有责任对所有公开发行的证券及其市场实施全面监管，应当通过国务院协调要求将目前分散在其他金融监管机构的监管权力移交证监会，以全面履行法定职责。

(2)增强证监会的独立性。证券监管机构的独立性是《证券监管的目标和原则》确立的重要核心原则。表面上，《证券法》对证监会的权力在法律上做了明确规定，并且《证券法》对于需要国务院决定或者批准的事项做了具体规定。但在实际运作中，证监会的许多决定均需经国务院同意。《证券法》并没有对证监会的独立性做出明确的安排，相反，在《证券法》中，证券监管机构被表述为“国务院证券监督管理机构”，中国证监会的名称和性质并不是法律规定的，而是国务院的文件规定的。证监会作为国务院的组成部门，虽然在性质上并不完全属于行政机关，但事实上和其他部门没有区别。因此，证监会在行使职权时请示国务院，符合目前的行政管理体制。然而，这种状况和证券监管机构本身的要求是不相符的。建议在法律修改之前，由国务院做出相应的安排，明确证监会需要请示国务院的事项并予以公布，以此增强证监会的独立性，并明确市场预期，提高市场透明度。此外，还应当改革证监会的经费来源方式，在财政部和全国人大常委会的监督下，证监会不再由财政拨款，事实上，监管费用由全体纳税人承担也是不公平的。监管费除目前证券交易中收取外，所有受监管对象包括自律机构和中介机构均应缴纳监管费。同时，监管人员的薪酬也应和自律组织的薪酬一致，自律机构的薪酬则应以行业平均标准确定。

(3)改革内设机构设置，以功能监管为导向重新确立内设机构。具体为:将发行监管部和创业板发行监管部合并为融资监管部，将基金监管部的基金设立监管和机构监管部的资产管理产品监管合并为投资管理部，将机构监管部、基金监管部的基金管理公司监管，必要时包括期货公司监管、会计部的会计师事务所监管合并为中介机构监管部，将上市公司监管部和非上市公司监管部合并为公司监管部，将市场监管部改为交易监管部，另设自律机构监管部负责所有自律机构的监管，投诉及投资者保护办公室负责投资者投诉处理和投资者教育及保护，设立独立的监察机构负责内部监察或者由法律部负责内部业务监察和监督。此外，增设首席经济学家和首席律师，首席经济学家(办公室)负责经济分析并根据经济形势的变化提出监管政策建议，首席律师(办公室)负责会外法律事务的协调，包括提出立法动议，提起和代理诉讼等。内设机构的调整不是简单的职能划分，而是为了应对多层次市场体系的发展以及监管职能的调整。

(4)改革监管方式，将监管重心逐步转向事中和事后监管以及对自律组织的监管。具体为:首先将中介机构业务、人员的准入监管方式由核准制改为注册制，条件成熟时将产品的核准制改为注册制;必要时将中介机构的人员准入监管授予自律组织;授予交易所真正的上市决定权，取消对上市公司重大资产重组的核准，改由交易所纳入上市决定权的范畴内予以监管;将上市公司的信息披露监管全部授予交易所，证监会不再负责上市公司信息披露的日常监管，但保留现场检查的权力，即证监会不再作为上市公司信息披露的一线监管机构，主要是根据交易所的报告、投资者及媒体的投诉和曝光等对上市公司实施现场检查和立案调查;将中介机构的日常监管权授予相关自律组织，证监会保留现场检查的权力。这样，证监会将不再作为市场的一线监管机构，从而可以更好地发挥监管效能。同时，证监会将处于更超脱的地位，不再成为市场矛盾的焦点，从而改善自身的形象，取得投资者和市场的信任，从根本上增强市场信心。事实上，随着证券市场的日益发展，现有的监管架构和监管方式已经越来越难以适应，不尽快改革只会让证监会处于越来越尴尬的境地。

(5)改革自律组织。目前，证券市场的自律组织包括证券交易所、登记结算公司、证券业协会和投资者保护基金公司，这些组织根据《证券法》规定承担自律职责，但实际上监管职能不仅相当有限，也不独立。因此，首先应当着力完善这些机构的治理结构，明确其与证监会的关系，增强其独立运作的能力。事实上，证券交易所的公司化是必然的发展趋势，通过交易所治理结构的完善，可以为下一步的交易所公司化改革奠定基础。其次要求这些机构设立相对独立的监管部门，配备足够的人员，全面承担市场一线监管职能。此外，建议在中国注册会计师协会下成立从事证券期货业务注册会计师专业委员会或公会，在中华全国律师协会下成立从事证券期货业务律师专业委员会或者公会，由上述组织承担对会计师、律师的一线监管职责。在此基础上，证监会将根据《证券法》的规定强化对自律机构的监管。

证券监管制度改革的核心是明确监管权力的分配，建立分层监管的架构，以此提高市场运作的效率，更好地适应不断发展和日益复杂的市场，提升市场信心，从而实现证券监管的目标。当然，更全面、彻底的监管改革需要由独立的专门机构全面检讨、评估现行监管制度的前提下，提出系统的改革计划，事实上会是一次重大的监管立法改革，真正确立现代化的监管制度并推动中国证券市场进入一个现代化的新的发展阶段。