关于加快建立金融消费者保护机制的建议

近年来，金融机构和金融消费者的关系十分紧张。金融消费者对金融机构提供的服务不满，表达的途径和争议解决的办法各种各样。如2006年五大银行ATM跨行查询收费事件、2007年的“许霆案”都引起社会哗然。这表明，加快建立一套完整有效的金融消费者保护机制，对于保证金融市场规范、健康、有序地发展具有十分紧迫的现实意义。为此提出如下建议。

一、引入“金融消费者”理念，确立“金融消费者”保护的指导思想

目前，全球重要金融市场已普遍采用“金融消费者”的概念，我国金融行业还仍然习惯上将证券持有人或权利人称为“投资者”。在传统上，投资者与消费者存在微妙的差别，“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”的个人；而投资者之目的是获得投资收益而不是生活消费，买卖证券等金融投资行为与个人生活消费全然无关。虽然金融消费者与其他消费者相比可能有其盈利性的特性，但仍然符合消费者的三个基本特征：主体是个人；行为是购买、使用商品或接受服务，个人与金融机构之间的金融交易的实质是购买金融产品或接受金融服务；目的是为了生活需要，个人投资者购买金融产品或接受金融服务的目的是为了个人或家庭生活改善和提升的需要。因此，随着科技的发展和社会的演化，人们生活需求延伸到金融服务和金融投融资，“金融消费”已经融入人们日常生活中。金融消费者是消费者的一种类型，是消费者概念在金融领域的延伸。社会各界正在接受金融消费乃生活消费组成部分的崭新观念，而将金融消费者视为投资者，就容易忽视金融消费者的权利保护。在此背景下，我国也应借鉴引入金融消费者的概念，从“投资者”向“金融消费者”的转变，并确立金融消费者权益保护的指导思想。

二、抓紧启动相关立法工作，加强金融消费者的权益保护

目前，我国对金融消费者保护的立法几乎是空白状态。一方面，《人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《银行业监督管理法》等核心金融法律法规在保护消费者的目标上不够明确，有关金融法律法规迄今没有明确规定金融消费者保护问题或仅作原则性规定，缺少操作性。另一方面，我国于1994年1月1日起施行的《消费者权益保护法》，是针对一般商品和服务消费过程中保护消费者权益的专门法律，但由于金融产品和服务消费的特殊性和专业性，其适用性并不强。正是基于同样的原因，世界上越来越多的国家采纳专门立法为政府的积极干预和侧重保护金融消费者权益提供法律依据。因此，我们必须检讨金融产品、金融服务者和金融消费者三个基本范畴，并依此制定一部类似“金融服务法”或“金融消费者保护法”的专门金融法。唯有如此，才能最终落实保护金融消费者的合法权益，维护促进金融业稳定和健康发展，防范金融风险。

三、设立专门保护金融消费者权益兼金融风险的监督管理机构

虽然我国于1984年12月成立了中国消费者协会和各级消费者协会，但是，由于金融产品和金融服务相对复杂，由消费者协会来保护金融消费者权益往往力不从心。而且，世界上主要金融市场金融消费者权益保护机构往往还有一个重要职能就是防范消费者金融风险的发生，这比简单保护消费者金融权益更加复杂，这显然已经超出了中国消费者协会职能和专业能力所在。同时，由于消费者协会在处理消费纠纷的手段上，基本上限于咨询和调解，其处理结果对金融机构不具有约束力，不能够有效制约金融机构对金融消费者的侵犯。因此，在机构设置上，建议设立一个独立于中国消费者保护协会且横跨金融各业的专门监督管理机构，负责金融消费者保护、金融服务消费者教育以及金融系统性风险监控和监督。

四、构建灵活、简便、高效、透明和公正的金融消费纠纷解决机制

切实保护金融消费者的合法权益，必须建立一套具体有效的金融消费纠纷解决机制，形成对金融消费者的权益保护，对金融机构和金融活动的明确制约。金融产品和服务一般都拥有庞大的受众，涉及面广、社会影响大。因此，建立一套运作灵活、简便、高效、透明和公正的替代性的争议处理机制（Alternative？Dispute？Resolution，ADR），迅速妥善处理金融纠纷，对维护金融消费者权益，防止事态扩大，维护金融秩序乃至社会和谐稳定都至关重要。在处理金融消费纠纷解决方面，英国FSA“事前控制—事中解决—事后弥补”的操作性极强的解决机制应当值得借鉴。其中以“事中解决”的英国FOS争议处理为例，2008年FOS共处理了2902825起纠纷案件，其公正高效透明地解决了大量的金融产品争议案，大大减少了法院案件受理案件，大幅度降低了社会纠纷解决成本。这个数字也反映出公众更愿意采用FOS程序来解决争议，保护自身的权益。为此，我们应借鉴英国FSA和FOS的制度。

五、加强金融消费者知情权保护，要求金融机构充分披露信息

增加公开披露金融服务提供者的利益冲突和各种负债，增强信息的透明度，对维护消费者的权益和保护金融体系的稳定至关重要。只有信息充分披露，金融监管机构和被监管机构的行为才能接受公众的监督，公众在维护自身利益时才是主动的，这样的金融制度才会被公众信任。金融机构中建立信息披露制度，要求金融机构对其提供的产品和服务信息做到全方位披露和全程披露，以起到事前制约的作用。比如，银行在销售理财产品时，应将产品的结构、投资风格、市场潜在风险、免责条款等设置情况全面告诉消费者，不能夸大产品收益，掩饰产品风险。由于信息的不透明，造成金融机构在操作上缺乏监督，自主权过大，即使消费者认为是金融机构不合理，但也没能拿到相应的证据向纠纷解决机关申诉。加强金融消费者知情权保护，还应要求金融机构对金融商品和金融服务采取通俗易懂方式适宜金融消费者理解的语言表示描述和公开，禁止不公平的陷阱。为保证金融机构的履责，将通过制度以确保实施欺诈行为伤害金融消费者的金融机构承担损失赔偿和惩罚责任。

六、建立弱势群体的权益特殊保护和国家保护

对弱势群体权益的特殊保护和国家保护，一直是发达金融体系中不可缺少的一部分。如美国《社区再投资法》，联邦政府采取了多项措施，帮助银行服务不足的社区居民获得各项银行服务，包括社区居民的贷款需求，并且联邦政府会提供优惠，鼓励银行提供首个账户，以保证没有领取联邦福利以及未持有任何银行账户人士能获得账户。服务问题上，英国将弱势群体纳入金融服务网内，包括推出基本银行账户，可帮助被银行拒于门外的消费者开设账户，无须提供信贷记录。我国有两大弱势群体，即农民和贫困大学生需要金融机构银行（尤其是银行）提供更有利的支持，包括信贷权益。为了对弱势的金融消费者的保护，区分保护不同风险承受能力的金融消费者并建立合格消费者制度也显得非常必要，避免缺乏专业知识和风险承受能力的人进入高风险领域而遭受损失。所谓合格消费者是具有一定经济实力、有着丰富金融经验并能够自担风险的人士。合格消费者具有较强的风险承受能力和专业知识，其金融活动的后果应自负。

（在第十一届全国人大三次会议上，2010年3月）