房屋拆迁地方立法中利益冲突的消解

三、房屋拆迁地方立法中利益冲突的消解

任何一部法律都受立法价值取向的支配，“效率优先、兼顾公平”是我国改革开放以来一直奉行的发展理念。城市房屋拆迁立法，在立法的价值取向上，存在对政府和拆迁人的利益保护较多，而对被拆迁人的利益严重漠视的现象。中央和地方关于城市房屋拆迁的立法，均把“保障建设项目顺利进行”列为立法目的，这在客观上是在保障拆迁人的利益，事实上也是要求被拆迁人当然地为建设项目顺利进行作出牺牲，这在民法原理上是讲不通的。被拆迁人的利益只有在为了公益目的的时候，其让步才是合理的，而在城市房屋拆迁立法中显然并没有作出这种区分。对拆迁人而言，项目完成得越快，其市场风险就可能越小，其收回投资的时间越早，或者其利用建设项目的时间就越早，其获取的商业利益就越大。而对于被拆迁人特别是那些放弃回迁的被拆迁人而言，则未必有益。在地方城市房屋拆迁立法中，既要在制定地方立法过程中平衡各方利益，也要在具体实施过程中考虑各种利益，尽力化解因拆迁引发的矛盾和冲突。

(一)重审社会发展观

在利益高度分化的今天，存在着不同程度的利益矛盾和利益冲突，必须修正立法的价值取向。我们提出建设和谐社会的目标，就是让多元的利益互相妥协，互相整合，以期达到相对平衡，相对稳定的状态。但是如果我们长期为了单纯的城市经济发展，而忽视或纵容在房屋拆迁中的不合理、不公平和非正义，以维护效率，而牺牲公平。这种畸形的城市发展，有如一个跛足的巨人，是不健康的，也是不能长久的。在利益矛盾激化、社会转轨的今天，我们的党和政府审时度势，提出了以人为本的新的科学发展观，以指导共同建设健康和谐的社会。按照科学发展观和构建和谐社会的要求，政府应当从追求效率为第一目的转向维护社会公正与正义为己任。在城市房屋拆迁尤其是商业性拆迁中，地方政府应当从“理性人”还原其“守夜人”的角色。开发商在获取巨额经济利益的同时，也应对社会公益事业作出贡献，这对开发商而言，也是一个两全其美的双赢选择。诉求“正义”，让开发商在获取经济利益的同时，也对社会公益事业有所贡献，这本身是一个两全其美的双赢选择;诉求“正义”，更是被拆迁人实现利益目标的基本前提。正义是社会制度的首要价值，公正、公平和正义是任何社会的基本价值观念和准则，应该是公共政策制定和实施全过程的出发点。经济增长、技术进步以及社会现代化固然是人类追求的目标，但它们毕竟只是属于工具性范畴，人的发展和人的福利才是最终目的。城市发展也必须以人为中心，其最高的价值标准也应当是公平和正义。只有保障了基本人权的城市发展才可能健康地、和谐地、持久地全面地发展。

(二)建立完善的地方立法听证程序，给相对人表达利益要求的机会

听证原本是行政程序中的一项制度，它指的是行政主体在作出影响行政相对人权益的决定前，告知其决定的理由和申辩权利，以听取行政相对人意见、接纳其证据的程序性法律制度。这是为确保权力的公正行使而赋予当事人抗衡行政权的一种自卫权利。我国立法法第58条规定:“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”这是对我国立法听证程序的明文规定。随着世界各国对立法公正性要求的不断提高，行政领域的听证制度也逐渐为立法机关所采纳，并根据立法程序的特殊要求加以改造，从而形成了立法听证制度。在立法领域，公众参与具有极为重要的价值:一方面，通过私权对国家公权的主动加盟，可以在公共意识和私人意志充分沟通、相互促进的基础上发现真理、达成共识从而缓解各方面的冲突;另一方面，参与能够使共识结果(法律文件)在参与者身上得到内化，使所立之法具有被遵行的道德基础和心理条件。为了保证膨胀化的地方立法沿合法化方向发展，应加强立法的公众参与，使公众对涉及自身权益的事项有发言权，能够表达自己的意见和看法，以切实保障其合法权益。在地方立法的过程中，倡导多渠道、多形式的公众参与，对于协调各种社会利益关系，推进立法民主化，提高地方立法质量，均衡公民权利与国家权力，维护社会秩序，最终实现社会的和谐具有重要意义。实践当中，多数地方立法机关都非常重视立法的公众参与，在吸纳公众参与方式上也积累了许多经验。强化利益表达机制，是平衡利益关系，化解利益矛盾的重要途径。“利益表达往往意味着冲突，因为它包括了为达到争取利益的目标而采取的施加压力的方式。利益表达的需求总是产生于利益失衡或利益冲突的时候，这时，如果不开启表达的大门，利益矛盾就得不到解决且会日积月累，从而酝酿出更严重的危机。”建立利益表达通道，扩展利益表达空间，让社会各阶层永远有一个表达利益的制度化平台，是一个社会走向稳定和繁荣的底线。因此，要消解城市房屋拆迁中的利益冲突，就必须给城市房屋拆迁中各方主体利益表达的机会。城市房屋拆迁之所以矛盾重重，如上文分析的那样，各种条例、规章不合理的原因占有很大一部分。各省市、自治区、直辖市在制定规范性文件的时候基本上都没有采用立法听证这种方式来让公民表达利益的要求，“闭门造车”的结果必然使很多规范不能适合各方面的利益要求，不能适应不断变化的社会环境。因此，要纠正拆迁过程中各种违法现象，必须正本清源，明确指导思想、科学立法，在立法层面给执法者、拆迁人和被拆迁人以明确的规范和指引。

(三)地方立法过程中综合各方利益

尽力达到利益的协调和平衡利益综合指的是决策者或政治系统把各种利益要求转变为重大政策选择的过程或功能。在立法层面上看，利益综合应当是把个人或小群体那些分散的、零碎的利益要求集中、归纳和提炼为整体的、全面的利益要求，使之与集体的及社会主导性群体的利益要求紧密地结合起来，进而通过制定和实施法律予以满足的过程。在地方立法方面，要处理好地方稳定与发展的关系，必须最大限度地满足社会各方面的利益要求，不断地对各种利益进行协调和引导，对各种复杂的、变化的利益要求进行科学、合理的综合。从我国的现实情形看，改革开放以来，随着各个领域利益机制的启动，人们的利益意识和主体意识日渐高涨。人们已学会通过各种途径和方式表达自己的利益、愿望、要求。随着城市房屋拆迁案件的逐年上升，通过法律来维护自己权利的大量事实不得不让立法者意识到，关注和重视各方当事人的利益是立法发展的必然趋势。在以往城市房屋拆迁立法和实践中，比较偏重拆迁人群体的利益，而不同程度地忽视被拆迁人群体的利益，这些失误与失衡，明显加大了对城市房屋改造的阻力，影响了社会公平与社会稳定。因此，在地方立法中，我们应当尊重各利益相关人的合理、合法的利益诉求，尽力做好利益综合的工作。

综上所述，在地方城市房屋拆迁立法中，我们必须认识到利益冲突的存在，在立法过程中必须协调好各方的利益以维护一方的稳定，在具体实施过程中我们必须贯彻“为人民服务”的观念，不能以政府权力去侵害公民权利。

【注释】

(1)孙大雄、张超文，华中师范大学政法学院。