城乡住房保障均等化的新进展

住房保障是社会保障的重要组成部分，实现“居者有其屋”，是政府改善民生、保障民众居住权的重要内容。改革以前，在城镇，政府实行公有住房福利分配制度；在农村，政府为农民提供“宅基地”，由农民自建住房。改革以后，城镇逐步取消福利分房制度，积极发展房地产市场。近些年来，北京市加大保障性住房建设，基本形成了由经济适用房、廉租房、公共租赁房等构成的住房保障体系。

1.保障性住房政策体系逐步完善

20世纪90年代，我国推进城镇住房制度改革，推进住房制度的市场化改革。这虽然打破了计划经济体制下的实利分房制度，但住房制度的过度市场化改革，也造成了新的严重的居住问题。之后，政府将保障性住房建设作为与市场商品房建设并行的公共政策。

2006年11月3日，北京市规划委员会公布《北京住房建设规划（2006年—2010年）》，提出扩大保障性住房建设规模和保障范围，“十一五”期间，用于实物配租的廉租住房建设规模约47—60万平方米，约1万套，通过租金补贴的形式，解决其他约6.7万户“双困”家庭的住房问题；经济适用住房建设规模约1500万平方米，约21万套，享受经济适用住房政策的住房建设规模约1500万平方米。按照租售并举的原则，健全和规范更加科学合理的经济适用住房建设、流转和管理机制。通过租赁型经济适用住房、存量住房和公有住房资源的整合，积极探索建立政策性租赁住房体系，用于解决“夹心层”、引进人才、处于婚育阶段年轻人等人群的住房问题。

2007年7月18日，北京市规委发布的《北京市“十一五”保障性住房及“两限”商品住房用地布局规划（2006—2010）》，明确保障性住房是指政府按限定标准、限定价格或租金的为本市中低收入住房困难家庭提供的住房，由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。规划提出“十一五”期间的建设规模：北京市新建住房1.23亿平方米，其中规划安排经济适用住房1500万平方米（含廉租住房150万平方米），两限住房1500万平方米，共计3000万平方米，占住房总量的24.4%。2008—2010年保障性住房及“两限”商品住房规划总建设规模约1800万平方米，其中经济适用住房480万平方米，廉租住房120万平方米，“两限”商品住房1200万平方米。

当前，北京市的保障性住房（政策性住房）主要由经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房等构成。

（1）经济适用住房

经济适用房是指政府提供优惠政策，限定建设标准、供应对象和销售价格，向城镇中低收入住房困难家庭出售的具有保障性质的政策性住房。主要通过政府的财政补贴来提高购买者的支付能力，从而解决城镇中低收入家庭的住房问题。

1994年7月18日，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号），提出城镇住房制度的商品化、社会化改革方向，建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系，建立住房公积金制度。该决定正式提出建设经济适用住房。1994年12月15日，建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部发布《城镇经济适用住房建设管理办法》，指出经济适用住房是指以中低收入家庭住房困难户为供应对象。

2004年5月13日，建设部、国家发改委、国土资源部、中国人民银行联合印发经济适用住房管理办法（建住房〔2004〕77号），将经济适用住房界定为政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。有当地城镇户口、无房或现住房面积低于市、县人民政府规定标准的住房困难家庭，可以申请购买或承租一套经济适用住房。

2007年11月19日，建设部、国家发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局印发新修订的经济适用住房管理办法（建住房〔2007〕258号），指出经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。经济适用住房制度是解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分。具有当地城镇户口、家庭收入符合低收入家庭收入标准、无房或现住房面积低于住房困难标准的城市低收入家庭，可以申请购买经济适用住房。

1992年5月30日，北京市政府发布《关于贯彻执行国务院住房制度改革领导小组对北京市住房制度改革实施方案批复的通知》（京政发〔1992〕35号），印发了《国务院住房制度改革领导小组关于对北京市住房制度改革实施方案的批复》《北京市住房制度改革实施方案》，以及《北京市住房基金管理办法》《北京市住房公积金制度实施办法》《北京市城镇公有住房租金改革办法》《北京市职工购买公有住宅楼房管理办法》《北京市城镇居民购买商品住宅楼房管理办法》《北京市私有住宅楼房管理与维修办法》《北京市城镇住宅合作社管理办法》等文件，其中，《北京市住房制度改革实施方案》提出城镇住房改革是要逐步实现住房商品化、社会化，确定房改的五种基本形式是：建立政府、单位住房基金，建立住房公积金，出售公有住房，逐步提高房租，集资合作建房。

1994年12月23日，北京市政府印发的《贯彻国务院关于深化城镇住房制度改革决定的通知》，对《北京市住房制度改革实施方案》作了修改补充，主要是稳步出售公有住房，积极推进租金改革，全面推行住房公积金制度。

1998年10月18日，北京市政府办公厅印发《北京市关于加快经济适用住房建设的若干规定（试行）》（京政办发〔1998〕第54号），提出经济适用住房是面向中低收入家庭的普通住宅，经济适用住房销售对象为具有本市城镇常住户口的中低收入家庭的居民，重点是公务员、教师、科技人员和国有企、事业单位职工。

1999年9月1日，中共北京市委、北京市政府印发的《北京市进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设实施方案》（京发〔1999〕21号），规定从1998年底起，本市地方所属机关、企业、事业单位、社会团体停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。

2000年12月29日，北京市政府办公厅转发市建委、市国土房管局制订的《北京市城镇居民购买经济适用住房有关问题的暂行规定》，提出在2001年底以前，本市城近郊区城镇居民家庭年收入在6万元（含）以下的，可购经济适用房。2002年（含）以后年份，本市城镇居民购买经济适用房的家庭收入标准由市政府有关部门公布。远郊区县政府可结合实际情况，自行规定本区县居民购房的收入标准，并报市政府备案。

2003年3月14日，北京市建设委员会发布《北京市关于经济适用房优先向拆迁居民销售的通知》（京建开〔2003〕130号），提出经济适用房优先向历史文化保护区的外迁居民、“十五”期危改外迁居民、市政建设和环境整治拆迁居民、奥运场馆建设拆迁居民以及市政府确定的其他重点工程拆迁居民销售。

2007年9月25日，北京市政府印发《北京市经济适用住房管理办法（试行）》（京政发〔2007〕27号），规定购买经济适用住房的申请人须取得本市城镇户籍时间满3年，且年满18周岁，且申请家庭人均住房面积、家庭收入、家庭资产符合规定的标准。

表2-27　北京市经济适用住房供应对象及申请标准

资料来源：北京市住房和城乡建设委员会网站，http://www.bjjs.gov.cn/publish/porta10/tab672/。

（2）廉租住房

廉租住房是指政府在住房领域实施社会保障职能，向具有本市非农业常住户口的最低收入家庭提供的租金补贴，或者以低廉租金配租的具有社会保障性质的普通住宅。廉租住房解决的是城镇最低收入家庭（贫困家庭）的住房问题。

1998年7月3日，国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），提出建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。

1999年4月22日，建设部发布城镇廉租住房管理办法（建设部令第70号），指出城镇廉租住房是政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收人家庭提供的租金相对低廉的普通住房。该办法初步确立了廉租住房政策框架。

2003年8月12日，国务院发布的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号），提出加强经济适用住房的建设和管理，明确经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房，同时要建立和完善廉租住房制度，强化政府住房保障职能，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求。

2003年12月31日，建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局联合发布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，规定符合市、县人民政府规定的住房困难的最低收入家庭，可以申请城镇廉租住房。

2006年5月24日，国务院办公厅转发建设部等部门的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（国办发〔2006〕37号），提出廉租住房是解决低收入家庭住房困难的主要渠道，要稳步扩大廉租住房制度覆盖面，加快城镇廉租住房制度建设，尚未建立廉租住房制度的城市，必须在2006年年底前建立，城市政府要将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建设。

2007年8月7日，国务院发布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），指出住房问题是重要的民生问题，要以城市低收入家庭为对象，进步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善；要逐步扩大廉租住房制度的保障范围，城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径，2007年底前，所有设区的城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保；2008年底前，所有县城要基本做到应保尽保。

“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭；2008年底前，东部地区和其他有条件的地区要将保障范围扩大到低收入住房困难家庭。经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接。

2007年11月26日，住房和城乡建设部等九部委联合发布的《廉租住房保障办法》（建设部令第162号），指出廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租等相结合，规定土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例，不得低于10%。新建廉租住房，应当将单套的建筑面积控制在50平方米以内。

2010年4月23日，住房和城乡建设部印发《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》（建保〔2010〕62号），要求新建廉租住房要坚持集中建设和在经济适用住房、商品住房、棚户区改造项目中配建相结合，以配建为主。要严格执行廉租住房单套建筑面积控制在50平方米以内的规定，加强廉租住房管理，确保廉租住房公平配租和有效使用。

2001年8月21日，北京市政府办公厅转发市国土房管局制定的《北京市城镇廉租住房管理办法》（京政办发〔2001〕62号），明确城镇廉租住房是政府（单位）在住房领域实施社会保障职能，向具有本市非农业常住户口的最低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭提供的租金补贴或者以低廉租金配租的具有社会保障性质的普通住宅。符合最低收入标准和住房困难标准的城镇居民可申请配租廉租住房。

2001年10月11日，北京市国土资源和房屋管理局、北京市财政局、北京市民政局印发的《北京市城镇廉租住房管理试行办法实施意见》，规定本市城八区（东城区、西城区、崇文区、宣武区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区）向廉租住房管理部门申请廉租住房配租的家庭，必须是具有本市非农业常住户口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭，且家庭人均住房使用面积75（含）平方米以下；远郊十区（县）根据《北京市城镇廉租住房管理试行办法》，并参照本意见，结合本地区实际，制定本辖区廉租住房的实施意见。

2007年9月27日，北京市委、北京市政府印发的《关于贯彻落实<国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见〉的实施意见》（京发〔2007〕22号），提出逐步扩大廉租住房制度的保障范围，2007年底前，所有区县必须实施廉租住房制度，2008年起逐年提高廉租住房保障对象的家庭收入标准，扩大廉租住房保障覆盖面；经济适用住房供应对象调整为低收入住房困难家庭；逐步改善农民工居住条件，用工单位要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所，对农民工集中地区，在集约用地的前提下，可集中建设向农民工出租的集体宿舍，但不得按商品住房出售。

2007年9月25日，北京市政府印发的《北京市城市廉租住房管理办法》（京政发〔2007〕26号），规定廉租住房保障水平应当以保障低收入家庭基本住房需求为原则，城市低收入家庭廉租住房保障方式以发放租赁住房补贴为主，实物配租为辅。

表2-28　北京市廉租住房供应对象和准入条件

资料来源：北京市住房和城乡建设委员会网站，http://www.bjjs.gov.cn/publish/porta10/tab672/。

（3）公共租赁住房

公共租赁住房是指政府提供政策支持，限定户型面积、供应对象和租金水平，面向本市中低收入住房困难家庭等群体出租的住房。

2010年6月8日，住房和城乡建设部等7部门联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，指出大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，要求各地区要制订公共租赁住房发展规划和年度计划，并纳入2010—2012年保障性住房建设规划和“十二五”住房保障规划，分年度组织实施。公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。

2009年7月17日，北京市住房和城乡建设委员会等部门联合印发的《北京市公共租赁住房管理办法（试行）》（京建住〔2009〕525号），指出公共租赁住房的供应对象为本市中低收入住房困难家庭，包括已通过廉租住房、经济适用住房、限价商品住房资格审核尚在轮候的家庭以及其他住房困难家庭。

2010年11月18日，北京市副市长陈刚在北京市十三届人大常委会第21次会议报告时表示，北京市编制“在集体土地上建设租赁房”的试点方案，经市政府批准后，已正式向国土资源部申报试点。

“十二五”时期，北京市将力争实现“两个60%”的目标，即保障性住房占整个住房供应的60%，公共租赁住房占保障性住房供应的60%。以公共租赁房为主的保障房建设将明显加快。2011年1月，北京市住建委主任隋振江表示，2011年将公开配租配售保障房10万套，其中公租房占60%以上。公租房的覆盖对象不仅限于有保障房资格的家庭，也包括一些外来人口。

公租房的保障人群主要是三类：一是廉租房、经适房、限价房轮候家庭，二是有稳定收入、稳定工作的新毕业大学生、新就业职工等，三是部分符合条件的外来务工人员。

表2-29　北京市公共租赁住房供应对象和准入条件

资料来源：北京市住房和城乡建设委员会网站，http://www.bjjs.gov.cn/publish/porta10/tab672/。

限价商品住房俗称“两限房”，是指政府采取招标、拍卖、挂牌方式出让商品住房用地时，提出限制销售价格、住房套型面积和销售对象等要求，由建设单位通过公开竞争方式取得土地，进行开发建设和定向销售的普通商品住房。限价商品住房是一种政策性的商品住房，只限于供应给本地住房比较困难的城镇居民，不属于保障性住房范围，但它对于解决城镇居民中的住房比较困难家庭的住房问题有一定的保障作用。

2008年3月26日，北京市政府印发《北京市限价商品住房管理办法（试行）》（京政发〔2008〕8号），规定限价商品住房的供应对象为本市中等收入住房困难的城镇居民家庭、征地拆迁过程中涉及的农民家庭及市政府规定的其他家庭。

表2-30　北京市限价商品住房供应对象和准入条件

资料来源：北京市住房和城乡建设委员会网站，http://www.bjjs.gov.cn/publish/portal0/tab672/。

2.城乡人均住宅面积逐步提高

改革开放特别是1998年以来，随着城镇住房制度改革的不断深化，北京住房保障力度逐步加大，已经初步形成了由廉租住房、经济适用住房、商品住房等构成的住房供应体系。从平均数据来看，来北京市城乡人均住宅面积逐步提高。在1998年至2009年期间，城镇居民的人均住宅面积增长了1.44倍，每年人均增加面积为0.55平方米。同期农村居民的人均住房面积增长了1.43倍，每年人均增加面积为0.98平方米。

图2-5　北京市城乡居民人均住房面积

资料来源：历年《北京市统计年鉴》

表2-31　北京市城乡居民人均住房面积（1978—2009年）　单位：平方米

（续表）

资料来源：北京城乡居民生活统计资料（2009）。

3.农村住房条件开始得到较大改善

长期以来，农民的居住问题没有纳入国家住房制度保障体系之中。2005年10月11日，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。2006年中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提加快乡村基础设施建设，加强村庄规划和人居环境治理。

2009年5月，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会颁布的《关于2009年扩大农村危房改造试点的指导意见》（建村〔2009〕84号），提出以解决农村困难群众的基本居住安全问题为目标，开展农村高危房改造试点，改善农村困难群众生活条件，推动农村基本住房安全保障制度建设扩大农村危房改造试点补助对象重点是居住在危房中的分散供养五保户、低保户和其他农村贫困农户。

2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出，抓住当前农村建房快速增长和建筑材料供给充裕的时机，把支持农民建房作为扩大内需的重大举措，采取有效措施推动建材下乡，鼓励有条件的地方通过多种形式支持农民依法依规建设自用住房。

从目前的情况来看，北京市还没有建立农村住房保障的政策体系，但从近年来的新农村建设等相关政策中可以发现，改善农民居住条件是北京市推进新农村建设的一项重要工作。

2005年3月29日，北京市农村工作委员会发布的《北京市远郊区旧村改造试点指导意见》，旨在改善农村基础设施和农民生活环境，提高农民生活质量；进一步规范农村建设，促进农村土地集约利用，提高土地利用效益和利用水平。尽管没有明确提出改善农民住房条件，但基础设施的建设和生活环境的改善也将可极大地促进农民居住条件的改善。

2006年以来，北京市在新农村建设中实施了“五十三”工程建设，即街坊路硬化、安全饮水、污水处理、垃圾处理、厕所改造的“五项基础设施”建设和“亮起来、暖起来、循环起来”的“三起来”工程建设任务。“五+三”工程建设累、计投入资金近213亿元，其中市级190亿、区县乡镇两级及农民自筹23亿。到2010年底，“五项基础设施”建设任务全面完成，“三起来”工程建设全面推，郊区3399个村庄（城乡结合部规划拆迁和移民搬迁556个村未实施此项工程）的村容村貌得到了根本性的改观。

2010年12月，北京市新农村建设领导小组办公室会同相关部门对全市13个郊区县359个村五年来实施新农村“五+三”工程建设情况进行了抽查，抽查结果表明，“十一五”时期，北京新农村“五项基础设施”建设全面完成，“三起来”工程全面展开，各项工程完成率100%，项目资金到位率100%，优秀率为89%，良好率为9%，其余为质量一般，经过调查民意测验，百姓满意度为90%，设施使用和管理基本良好。

表2-32　北京市新农村“五+三”工程建设抽查检情况表

资料来源：北京市农村工作委员会。

2003年10月24日，北京市政府办公厅转发市农委的《关于山区采空区泥石流易发区农户实施搬迁的意见》（京政办发〔2003〕56号），提出对山区采空区、泥石流易发区农户实施搬迁，解决目前生产生活面临的困难和危险。实施搬迁的范围为山区采空区和强破坏力泥石流易发区的险村、险户，涉及47个山区乡镇和215个行政村中的452个自然村、片，共9916户，28450人。其中，采空区1263户、3874人，强破坏力泥石流易发区8653户、24576人。计划用4年时间（2004年至2007年）完成搬迁任务。市按搬迁每人1万元标准补助到区县，由区县根据搬迁实际情况统筹安排。市、区县两级扶持资金80%用于农户搬迁安置，20%用于农民技术培训及发展致富产业项目。

2004年3月1日，北京市农委、北京市财政局印发的《北京市山区采空区泥石流易发区农户搬迁工程管理办法》（京政农发〔2004〕10号），对山区农民搬迁工作作了具体规定。

2008年1月26日，北京市政府办公厅转发市农委的《关于实施新一轮山区泥石流易发区及生存条件恶劣地区农民搬迁工程意见》（京政办发〔2008〕5号），确定搬迁范围为本市山区泥石流易发区和生存条件恶劣的地区，涉及密云、怀柔、延庆、昌平、平谷、门头沟、房山7个山区县59个乡镇、283个行政村，共8557户20972人，提出5年（2008—2012）内完成搬迁任务。市和区（县）均设立搬迁帮扶资金，列入同级财政预算。

2008年补助标准，市级按每人1.3万元补助到各区县，作为对农民搬迁的直接补贴；区县政府根据本地区实际情况制定配套资金政策。2008年以后，将根据物价指数变动等因素，在每人1.3万元基础上逐年进行调整。市级还按每搬迁户3万元标准补助到各区县，区县政府根据实际情况统筹安排。补助资金重点用于集中新建村占地与农民密切相关的生产、生活基础设施建设。2010年北京市完成山区2535户、6617人的搬迁任务；2011年北京市计划搬迁3410户，涉及7957人。

2007年1月11日，北京市民政局、北京市财政局印发《关于实施2007—2010年北京市农村优抚社救对象危房翻修工作四年规划的通知》（京民救发〔2007〕17号）。通知规定，农村优抚对象翻建住房以烈属、残疾军人、复员军人为主，并适当向优抚对象较多、经济条件较为困难的山区倾斜。每年计划翻建300户，每户原则上翻建3间，每间补助1万元，每户补助3万元，补助经费由市、区县、乡镇各负担三分之一。

同时，各区县可根据实际需要为优抚对象维修住房，维修户数、维修补助标准由各区县自定，所需经费由区县财政负担农村社救对象的危旧房翻修工作以农村低保困难户为主。计划每年翻建维修1000户，每户原则上翻修3间，翻建房屋每间补助7000元，每户补助2.1万元；维修房屋每间补助3000元，每户补助9000元。补助经费由市、区县、乡镇各负担三分之一。