作为最广泛的统一战线组织：吸纳与整合功能

（一）作为最广泛的统一战线组织：吸纳与整合功能

在现代国家建设开启之初，孙中山先生曾痛心疾首于旧中国“一盘散沙”的现状，原因在于传统整合机制的解体。1949年以后，中国共产党创造性地发展了新的整合机制即统一战线政权的形式来实现政治与社会的整合。统一战线政权以其独有的形式将工人阶级、农民阶级、民族资产阶级以及小资产阶级四个不同的阶级群体容纳整合进一个政治体系内。1956年社会主义改造完成之后，政权形态从统一战线政权转变为人民民主政权。改革开放以后，统一战线有了很大的发展，在1979年第十四次全国统战工作会议上，明确把统战工作对象确定为8个方面。1981年底的第十五次全国统战工作会议把统战工作对象扩展为10个方面。在2000年12月第十九次全国统战工作会议上，统战工作对象又扩大为12个方面，增加了非公有制经济代表人士和出国、归国留学人员。这种“大团结、大联合”的定位，几乎可以将所有阶层、群体的代表人物吸纳进来，统一战线联系和团结的面越来越宽。

改革开放以来，人民政协首先依托于统一战线组织的传统属性获得了巨大发展。人民政协作为最广泛的统一战线组织，最大的特点表现为广泛的代表性与巨大的包容性。新世纪新阶段，人民政协实行“大团结、大统一、囊括一切代表人物”的方针，联系与涵盖着包括执政党在内的各党派、各界别、各人民团体等体系内的方方面面，参加单位中包括中国共产党、8个民主党派和无党派人士，共青团、工会、妇联、青联、工商联、科协、台联、侨联等8个主要人民团体，中国56个民族和五大宗教团体的代表人物，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表，以及其他各个界别的代表人士，是具有空前的广泛性和巨大包容性的统一战线组织，真正体现了整个中华民族的大团结、大联合。作为最广泛的统一战线组织，人民政协将社会发展中的各种进步力量和积极因素，将各种政治资源、不同的利益和要求联系起来，吸收、同化、统合于一个共同的目标中，通过政治协商、民主监督、参政议政，协调各民族、各阶层、各地区、各行业以及国家、集体、个人之间的关系，缓解了社会冲突，减少了社会不稳定因素，培养社会各阶层民族的政治认同，在实现政治整合与社会整合方面具有独特优势与不可替代的作用。

人民政协制度的整合功能首先体现为价值整合：通过统一战线工作的学习培训机制引导与进行价值整合，即培养对主流意识形态的认同。第一届政协达成的《共同纲领》树立了整合社会意识的一个范例。1978年后，人民政协的这一功能再次受到重视。正如邓小平所强调：“新时期统一战线和人民政协的任务，就是要调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建成为现代化的社会主义强国而奋斗。”^[39]马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论为主导的社会主义意识形态，经过数十年的政治社会化过程，已成为中国社会的主流意识形态。随着经济发展和社会转型，主流意识形态面临诸多方面的冲击，尤其在党外，促进政治认同和价值整合是人民政协作为统一战线组织首当其冲的任务。法国学者让马克·夸克在《合法性与政治》中，把政治认同称为对统治权利的赞同。^[40]人民政协的“文史和学习委员会”即是一个促进政治认同的专门部门，每年定期举办政协委员学习培训班。从中央到各地的社会主义学院每年亦有各种定期与不定期的培训班对政协委员、民主党派和界别团体成员进行学习培训，以达到坚定共同信仰和促进政治共识的目的。此外，政协委员参与协商与视察的过程也是一个培养认同和达成一致的过程。通过上述活动，促进了对人民政协主体的国家认同、政治制度认同、政策认同、政党认同以及理想认同。人民政协在承认各种利益群体存在的合理性的前提下，以各种利益相互协调、最终形成一个利益共同体为目标，广泛团结和凝聚人心，引导整个社会不同政治力量达成团结和共识。

其次，人民政协制度的整合功能体现为制度整合：由于人民政协与政党制度的密切关联，在人民政协这个参政议政的平台展开的整合实际上是一种双重制度整合，一方面是以中国共产党领导的多党合作与政治协商的政党制度来整合执政党与参政党所代表的政治力量与资源；另一方面是以人民政协制度作为一项发扬社会主义民主的特殊的制度形式来对各党派、界别与团体进行更为广泛的制度整合。通过政协机构履行职能、政协委员以提案、调研视察以及反映社情民意等国家行为的方式履行委员义务，从而使得各党派、各界别、各人民团体以及一切体制外社会力量的利益和意志得到制度过滤和整合，并凝聚成一种共识与合力。

第三，人民政协制度的整合功能还体现为组织吸纳和整合。这是一个集多重组织吸纳为一体的制度设计，其中包括公务员系统的组织吸纳、党派的组织吸纳、政协委员的组织吸纳以及界别团体的组织吸纳，因而保证了制度对不同政治力量广泛的组织吸纳和政治整合。人民政协成立之初，就是各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织。新时期以来，随着爱国统一战线不断发展壮大，参加政协的界别也在不断调整扩大，现在全国政协的组成界别已经发展到34个。中国共产党作为工人阶级先锋队已经吸纳了众多工人、农民和知识分子精英，但依然有大量社会精英游离于体制之外。人民政协作为最广泛的统一战线组织对这些社会精英具有强大的吸纳和整合空间，特别是界别与团体这两种组织形式具有很大的灵活性和适应性，能够为体制外新生社会群体的吸纳提供广阔的组织空间。对于改革开放过程中出现的新兴阶层和社会力量，将其纳入多党合作、政治协商的政治体制之内，是一个在多元社会结构中实现高度组织化和政治稳定的有效办法。改革开放以来，国家政权建设的特殊性表现为政协系统越来越从改革开放前在国家政权系统的外围和边缘状态走向国家政权系统内部的趋势。1982年12月全国政协五届五次会议通过的政协章程规定，每一届中国人民政治协商会议全国委员会的参与单位，委员名额和人选“由上一届全国委员会常务委员会协商决定，每一届全国委员会任期内，有必要增加或变更参加单位、委员名额和决定人选时，由本届常务委员会协商决定”，每一届地方委员会的参加单位，委员名额和人选“由上届地方委员会常务委员协商决定，每届地方委员会任期内，如有必要增加或者变更参加单位、委员名额和决定人选，由本届地方委员会常务会协商决定”。这一原则规定使得国家政权系统实际上保持了一定的灵活性和操作空间，根据其自身对社会结构变动情况、原有社会各阶层的互动情形以及某些特定个体在社会上所具有的影响力等等因素的基本认识，采用增加政协组织新的参与单位、调整原有界别的名额、聘请为特邀人士等手段把那些随着社会经济结构的变动，以及各种体制改革不断推进而产生的体制外政治力量及其代表吸纳进各级政协组织，使他们融入国家权力系统，在现有的社会政治框架内表达他们的意愿、要求和相应的政治主张。这样，就可以把各类政治资源的参与行为、利益诉求纳入规范化、制度化的轨道，保证其健康有序发展，使其成为社会主义现代化建设的积极推动力。六届全国政协委员中非中共党员的委员占60％以上，其中民主党派成员担任全国政协委员的约占三分之一。^[41]在第七届全国人民政治协商会议中，民主党派的地位得到进一步的提高，全国政协委员中民主党派成员比六届时增加了65人，占委员总数的33.7％，副主席人选中，中共党员13人，非中共党员15人。^[42]全国政协如此，地方政协亦然，据资料统计上海市政协一至七届政协委员中民主党派和无党派人士一直占有60％以上，其中最高的一届非中共政协委员竟占75.6％。^[43]人民政协日益广泛的主体结构，与日益多样化的社会结构相适应，通过党派、界别、团体以及特邀等形式的组织吸纳，可以最大广度、最大深度、最大限度地不断地把社会各个阶层的精英吸纳进来，以保障和实现社会精英和社会各界对政治参与的诉求，从而产生强大的社会整合功能。由于各级人民政协组织能够吸纳更多的以非中共党员为主的社会各界精英，从而事实上扩大了我国政权体系中直接参与政治事务的群体构成，并从制度上避免了非无产阶级的群体和阶层在国家权力结构中呈现边缘化的趋向，同时也保证了这些阶层及其精英人物对国家权力主体的认同，至少在他们尚有机会通过正规渠道传达他们的声音时，他们将有兴趣维持对国家政治框架和基本原则的忠诚，由此国家政权体系的社会基础也就随之得到扩大。^[44]

人民政协的组织整合和吸纳能力还可以从人民政协的组成单位——界别设置的具体调整和变化中得到体现。人民政协自成立之日起，就以“界别”作为参加单位。1949年一届全国政协的代表共分5类：党派代表、区域代表、军队代表、团体代表、特邀代表，共45个单位组成，尽量照顾到各个方面。这个阵容实际上兼具人民代表大会和统一战线组织的双重性质。二届全国政协是在全国人民代表大会召开以后举行的，政协全体会议代行人大职权的历史使命已经结束，人民政协成为纯粹的统一战线组织，其组成基础改变为各民主党派、各人民团体和特邀三类，区域和军队两类代表共15个单位不再作为人民政协的基本组成单位。全国政协改由党派、团体、界别、特邀四个方面共29个单位组成。此后一直到四届政协全国委员会，除个别单位称谓有些改变外，组成单位没有变化。五届政协全国委员会减少了合作社而增加体育界，还是29个组成单位。新时期以来随着爱国统一战线的不断壮大，参加政协的界别也在不断调整扩大。1983年六届政协全国委员会除把农民改为农林界外，增加了“中华全国台湾同胞联谊会”和“港澳同胞”两个方面，使政协的参加单位由原来的29个增加为31个。1988年七届全国政协恢复“中国科学技术协会”为参加单位；“归国华侨界”由“中华全国归国华侨联合会”代表，从而使政协参加单位增加为32个。1991年1月，七届全国政协恢复中国科学技术协会为全国政协的组成单位，“归国华侨界”改由“中华全国归国华侨联合会”作为全国政协的组成单位。1993年，八届全国政协增加“经济界”和将原来的“港澳同胞”分成了“香港同胞”和“澳门同胞”两个界别，从而使第八届全国政协参加单位成为34个，以后各届略有变化，至十届全国政协共由34个界别组成。2004年3月全国政协通过的政协章程修正案，在“组织总则”中第一次明确政协“设若干界别”。界别设置的调整，可以把在社会变革中产生的新社会阶层吸纳到政协组织中来，把他们纳入政治体系，进一步扩大了人民民主的主体范围。从社会发展的趋势看，人民政协的界别设置还有一定的扩容空间。从改革开放前的29个界别增加到现在的34个界别，从建国初期参加一届全国政协全体会议的622名代表到2007年参加十届政协全国委员会的2 238名委员，地方政协委员的总数目在2007年达到630 615人^[45]，人民政协发挥了对体制外新生的组织力量的巨大吸纳和整合作用。据统计第一届政协全国委员会有委员180名；第二届有委员559名；第三届有委员1 071名；第四届有委员1 199名；第五届有委员1 988名；第六届有委员2 039名；第七届有委员2 081名；第八届有委员2 093名；第九届有委员2 196名；第十届有委员2 238名。^[46]（具体变化，参见表3.2）从一届政协全国委员会到十届政协全国委员会参会委员人数的变化，从一个侧面反映了人民政协组织不断发展和扩容的事实。

人民政协的组织整合和吸纳作用还体现为对政协委员和党外精英的吸纳，从政协委员的来源和构成来看，政协委员的主体来源于对党外精英个体的政治安排和实职安排，进行“统筹兼顾、全面安排”，对各方面有贡献、有代表性的人士作出各种适当安排，使他们能各得其所，各尽所长。以十一届全国政协为例，九大专委会精英荟萃，几乎囊括了各界的精英名流。如中央机构编制委员会办公室原主任李铁林为提案委员会主任。副主任有国家安监总局副局长王显政等11人。委员有演员冯巩、国务院研究室副主任江小涓、建设银行纪委书记辛树森、北京市原副市长范伯元、北京市卫生局局长金大鹏、中国青少年研究中心主任郗杰英、著名脑外科专家凌锋、国家体育总局副局长崔大林等56人。此外，还体现为对原政府领导的吸纳，政协委员队伍中相当一部分是原政府部门的重要领导，如黑龙江省原省长张左己为经济委员会主任，副主任有国家工商总局原局长王众孚，著名经济学家厉以宁，国家发改委原副主任刘江、欧新黔，国家统计局原局长李德水，全国工商联原第一副主席、党组书记胡德平，民营企业家刘永好，电监会原主席柴松岳，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文，民生银行董事长董文标等19人。^[47]

表3.2　历届政协全国委员会的参加界别与委员人数

资料来源：两会数据库及《中国人民政治协商会议年鉴》（1993—2007）。

图3.5　1949—2007年政协全国委员会历年参会人数变化