政权建设的原初构想与设计

（一）政权建设的原初构想与设计

在领导新民主主义革命的实践中，中国共产党对未来建立的国家政权及其具体组织形式，进行了长期思考和探索。

1940年1月，毛泽东发表了《新民主主义论》，开宗明义地提出了“中国向何处去”的问题，并给出了答案：“新民主主义共和国。”正是在这部著作里，毛泽东提出了构建新民主主义国家的建国方略和思想体系，明确阐述了中国革命两步走的战略：第一步是新民主主义革命，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，改变中国半殖民地半封建社会形态，使中国成为一个独立的新民主主义的国家。第二步是社会主义革命，即在新民主主义国家基础上，使革命继续向前发展，建立社会主义制度，使中国成为一个社会主义国家。关于这个新国家，毛泽东认为新民主主义共和国“是在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国”，是既非资本主义，也非社会主义的几个革命阶级联合专政的新民主主义社会形态。它虽然“是一定历史时期的形式，因而是过渡的形式，但是不可移易的必要的形式”。^[1]毛泽东在他构建的新民主主义国家思想体系中，把国家组成分为国体和政体两个问题，他为新国家设计的国体是各革命阶级联合专政，政体是民主集中制。他认为：“国体是国家的阶级性质。国体问题是社会各阶级在国家中的地位问题，即国家政权的阶级支配问题。”“所谓‘政体’问题，那是指的政权构成的形式问题，指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关。没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。”^[2]毛泽东在憧憬未来国家形态和提出建国方略时，总是强调要建立多阶级广泛联盟的人民民主专政的新型国家。1940年3月，在延安党的高级干部会上毛泽东作了《目前抗日统一战线中的策略问题》的报告，其中首次提出了“统一战线政权”这个独创概念。毛泽东说，在这个统一战线政权问题上，“既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政，这即是统一战线政权”。^[3]到1945年4月毛泽东在中共七大上作的《论联合政府》的政治报告，则更加具体和完整地阐释了新民主主义政权观，即既不能照搬苏联的苏维埃，也不能照搬西方国家的议会制，而要“建立民主的联合政府”。报告为实现民主联合政府设计了两个步骤：一是“经过各党各派和无党无派代表人物的协议，成立临时的联合政府”；二是“经过自由的无拘束的选举，召开国民大会，成立正式的联合政府”。即在一个短时期内在新解放区先建立各界人民代表会议作为准备，然后通过普选实行人民代表大会制。在这篇报告里，实际提出了中国新政权建设的两个阶段：先建立一个“民主的临时的联合政府”，再建立一个“民主的正式的联合政府”。经各党各派协商成立的联合政府被定位于临时性政府，在临时政府建立之后，“在广泛的民主基础之上，召开国民代表大会，成立包括更广大范围的各党各派和无党无派代表人物在内的同样是联合性质的民主的正式的政府”。经过这两个步骤，就可以把权力的再分配和权力的合法性结合起来。这一设想是毛泽东关于政权设计的本意，也为后来政协地位的下降埋下了伏笔。按照毛泽东的计划和设想，各党各派和无党派人士的协议只是为了成立临时的联合政府。

正是按照上述构想和步骤设计，中共开始了对新政权的创建活动。政权设计的第一步，即建立一个“民主的临时的联合政府”，为此有了人民政协的最初起源。1948年4月25日，毛泽东致电在西柏坡的刘少奇、朱德、周恩来、任弼时等，通知即将在城南庄召开书记处会议，会议的主要议题之一就是，“邀请港、沪、平、津等地各中间党派及民众团体的代表人物到解放区，商讨关于召开人民代表大会并成立临时中央政府问题”^[4]。4月27日，毛泽东在致信晋察冀中央局城工部部长刘仁信中说，这个准备邀请各民主党派和人民团体来解放区召开的会议，“名称拟称为政治协商会议”。^[5]1948年4月30日，在事关中国政治格局和发展前途的关头，中国共产党发布了著名的“五一口号”。“五一口号”的主要内容共23条，其中最著名的就是第五条：“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”根据中共中央统战部编写的《让历史告诉未来——中共中央发布“五一口号”六十周年纪念》一书的叙述，原来“五一口号”初稿的第5条是，“工人阶级是中国人民革命的领导者，解放区的工人阶级是新中国的主人翁，更加积极地行动起来，更早地实现中国革命的最后胜利。”毛泽东在审稿时，把这一条修改为“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会、成立民主联合政府”^[6]。通过这一重大修改，毛泽东代表中国共产党向全国各阶级、各社会阶层的民主进步力量发出了协商共建新中国的号召。在各种纷繁复杂的政治主张中，“五一口号”取代“中间路线”，得到各民主党派和无党派人士广泛赞同。“五一口号”是人民政协创立和发展的重要起点，是中国共产党关于政治主张以及新中国政权蓝图的一次公开展示，对于人民政协的发展以及新中国的国家建设具有奠基性的意义和深远影响。“五一口号”的发布，为人民政协的创立奠定了舆论基础、组织基础和思想基础，促成了人民政协的创立，使人民政协成为人民民主统一战线的组织形式^[7]，并由此揭开了筹建新中国的序幕。正如周恩来所言，“五一口号”不是宣传口号，而是行动口号，是中共设计政权建设的第一步。刘少奇说：“我们先提政协这个口号，可以起号召作用，团结90％以上的人。”^[8]可见，在毛泽东和刘少奇的原初设计里，政治协商会议都是统一战线性质的，联合政府也是临时的。但“五一口号”的这个设计对于中国政治格局却是一次关键的转折。从中共中央“五一口号”中可以看出，毛泽东对建立新中国的程序是这样设计的：第一步，先邀请各民主党派及人民团体代表在解放区召开新政协会，商讨如何召开人民代表大会；第二步，再召开人民代表大会，选举产生中央政府。这样政权建设的步骤就多出一个环节，变成三步，即政协——人大——政府。而新政协召集人大会议后，即完成自己的使命，而后再由人大建立政府。1948年5月1日晚，毛泽东又亲笔致民主党派头面人物李济深、沈钧儒密函，谈到新中国建设的民主程序，仍是政协——人大——政府。^[9]“五一口号”为新政协规定的任务也是：“讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”然而当时形势急剧发展，导致中共对建国程序作出了重大调整。首先是中国的军事形势已经发生了根本的变化。1949年，随着辽沈、淮海、平津三大战役和渡江战役的胜利结束，中国人民解放战争取得决定性的胜利，中共面临更为有利的形势。乘胜追击，尽快建立新的中央政权以彻底打掉国民党的正统地位，成为当务之急。当然，技术因素也是导致建国程序调整的一个重要原因。因为召开人民代表大会的前提是全面普选，但当时国内尚在战争状态，普选工作无法开展，而且，解放区的土地改革也没有完成。此外，民众的觉悟和文化程度也有待提高，单就普选这一点，三年能不能真正做到，还是一个难题。事实上，1954年的全国人民代表大会，从酝酿到召开前后共经历了两年，仅统计人口就用了一年多时间，那还是在全国性政权已经建立和巩固的基础上进行的。所以，1949年要在召开全国人民代表大会的基础上，选举产生新的中央人民政府，条件显然不成熟，通过号召民主党派与各界人士协商组织联合政府因而成为达成政权合法性的切实可行的唯一路径和选择。1949年10月下旬，在哈尔滨的民主人士章伯钧、蔡廷锴提出，新政协即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府，现在对内对外均需要。中共中央接受了这个建议。^[10]实际的各方协商结果赋予新政协新的使命：制定共同纲领与建立中央人民政府，即把建立政府的任务，直接交给了政协。1948年11月3日，周恩来在为中央起草的致高岗、李富春的电报中说：“依据目前形势的发展，临时中央人民政府有很大可能不需经全国临时人民代表会议即径由新政协会议产生。”^[11]由此可知，当时由政协直接代行人大职责成立政府只是出于东北民主人士的一个偶然动议。

按照周恩来的指示，1948年11月25日，高岗、李富春代表中共中央与在哈的民主人士达成了《关于召开新的政治协商会议诸问题》的协议。该协议第二项规定，新政协应讨论和决定两项重要问题：“一为共同纲领问题，一为如何建立中华人民民主共和国临时中央政府问题。”为了与各民主党派交换意见有一个可供讨论的文本，中共中央在1948年10月上旬就开始起草共同纲领草案。在11月形成的《中国人民民主革命纲领草稿》第二稿中对成立中华人民民主共和国临时中央政府的程序上，明确规定：由新政协直接选举临时中央政府。周恩来在修改第二稿时，写得更明确，把第三十二条“由新的政治协商会议选举中央临时政府”改为“由新的政治协商会议选举中华人民民主共和国临时人民政府主席、副主席及人民政府委员，组成人民政府委员会，对内主持国家大计”。这样建国程序就从原初的“政协——人大——政府”直接改成了“政协——政府”，即由政协直接产生中央政府。