国家管理形式与政体的分类分析

一、国家管理形式

国家管理形式就是通常说的国家政体，也即毛泽东同志所说的“政权构成的形式”。⁽⁸⁾

（一）国体与政体

马克思主义国家学说认为，国体与政体是一个统一体中不可分割的、互相联系的两个部分。国体是国家的阶级性质，政体是统治阶级建立阶级统治的具体形式。历史上任何一个阶级取得国家的统治权，即确立了国体后，为了稳定和巩固统治，都必须选择一定的具体的组织形式来实现统治阶级的意志和利益。

国体和政体的关系，就是国家的阶级本质和政权组织形式的关系。总的说来，政权组织形式从属并反映国家阶级本质，国家阶级本质决定着政权组织形式。虽然政权组织形式从属并反映国家阶级本质，但政权组织形式对它所从属和反映的国家本质来说，决不只是一个消极被动的因素，相反，它对国家的阶级本质有着重要的反作用，可以很大程度上促进或者阻碍它所从属的国家的阶级本质的实现。

对国体决定政体，不能机械地理解为国体与政体是简单的对应关系。事实上，国体与政体的结合常常呈现出错综复杂的情况：相同性质的国家，可能表现为不相同的政体；不同性质的国家，也可能采用相同的政体；同一性质的国家，在不同历史发展阶段也可能采用不同的政体。例如，同样是资产阶级专政的英国和美国，前者采取君主立宪制政体，后者采取总统共和制政体；同样是奴隶主阶级统治的国家，古代希腊和罗马存在着君主制、贵族共和制和民主共和制等多种政体。德国从19世纪70年代普法战争以后便基本上完成了资产阶级革命，但在其后100多年的发展中却先后经历了君主立宪制、民主共和制、希特勒的元首独裁制等多种政体。上述现象说明，虽然国体决定政体，国体是一个国家选择其管理形式的首要因素，但其他因素如阶级力量对比、民族传统、国际政治形势等因素对国家管理形式的选择和确立也有影响。

（二）政体的分类

在人类历史上，曾经存在过多种多样的政体。例如，古代有古希腊雅典的城邦民主政体、古罗马早期的贵族共和政体及后期的帝国专制政体、欧洲中世纪的等级君主政体、古代埃及和中国封建社会的专制君主政体，近现代资本主义国家有民主共和政体，还有君主立宪政体。社会主义国家也有各不相同、各具特色的民主共和政体。

如何对政体进行分类，是许多政治学家研究过的问题。古希腊政治思想家亚里士多德对当时希腊的绝大多数城邦国家进行了考察，在此基础上按照执政者人数的多寡把城邦国家划分为三种类型：个人统治的为君主政体，少数人统治的为贵族政体，多数人统治的为共和政体。这种“三分法”被以后一些政治思想家所 吸收并加以发挥。例如，16世纪提出国家主权学说的法国思想家布丹以掌握国家主权的人数为依据，把一个人、少数人和大多数人掌握国家权力的政体分别称作君主政体、贵族政体和民主政体。最早提出分权学说的英国思想家约翰·洛克以立法权的隶属关系为出发点，把一个人、少数人和大多数人掌握立法权的政体称为君主政体、寡头政体和民主政体。他本人主张保留君主，同时又由民选的议会来掌握最高立法权的君主立宪制。法国的孟德斯鸠 在完整提出三权分立理论的同时，把政体分为三类：共和政体、君主政体、专制政体。他赞扬共和制，坚决反对专制，同时认为君主立宪政体也是最好的政体。另一种政体分类法是把三分法的贵族政体和民主政体通称为共和政体，由此把政体划分为君主政体和共和政体，即所谓的“二分法”。

此外还有多层次、多标准的划分方法。比如以官吏职权的来源把政体分为世袭制和选举制；以立法机关和行政机关的相互关系把政体分为内阁制和总统制；以政府权力的集中或分散把政体分为单一制和联邦制。

历代政治思想家提出的政体分类主张都有其意义，但都有缺陷。实际上，政体的区别主要在于国家权力机关的组织形式、行使国家权力的人员的产生方式和国家权力机关之间的关系。由此出发，我们可以对政体作如下划分：第一，根据国家元首的产生方式，可以把采用世袭方法产生终身制国家元首的政体称为君主政体，而把用选举方法产生限任制国家元首的政体称为共和政体。第二，根据国家权力机关，尤其是立法机关与行政机关之间的相互关系，可以区分为内阁制、总统制和委员会制等政体。第三，根据政府行使职权是否受法律、特别是宪法限制，可以把按照宪法和法律行使政府职权的政体称作民主政体，把政府职权不受任何法律约束，只凭统治者个人意志行使的政体称作专制或独裁政体。

（三）剥削阶级国家政体

剥削阶级国家政体是指奴隶制国家、封建制国家和资本主义国家的国家管理形式。剥削阶级类型的国家已有几千年的历史，采取过各种各样的政权组织形式。但以划分政体的标准来区分，基本上可以分为两大类，即君主政体和共和政体。在这两大类的基础上，每一类还可以分为若干具体形式。

1．奴隶制国家的政体

奴隶制国家是人类历史上第一种国家类型。它建立在奴隶主所有制的经济基础之上。和这种经济基础相适应，最适合奴隶主阶级对国家进行统治的政体形式是奴隶制君主专制，这种政体在奴隶制国家具有普遍性和典型性。在这种政体下，国家权力由君主独揽，国家的立法、行政、审判及各级官吏的合作必须尊崇君主的命令行事，君主的意志就是一切，君主任职实行终身制和世袭制，君主就是国家至高无上的权威。因此，君主的个人品格、能力、性格等因素对国家的稳固和发展有重大影响。古代埃及、巴比伦以及中国古代东方奴隶制国家都是典型的奴隶制君主专制。

除君主专制政体外，奴隶制国家有的也实行过民主共和政体和贵族共和制政体，如古希腊雅典城邦奴隶制国家和公元前 6世纪至公元1世纪的罗马共和国。但不管是民主共和政体，还是贵族共和制政体，都仍然是奴隶主阶级维护自己统治的政体形式。

2．封建制国家的政体

封建制国家的经济基础是封建土地所有制，封建主占有社会大部分土地，农民对封建主具有人身依附关系。封建主作为统治阶级通过控制、占有土地进而控制农民，控制、掌握国家政权。与这种经济基础相适应，封建制国家的政体的基本形式是封建君主专制。在我国，秦汉以来直至明清一直沿用这种政体，其他亚洲 国家及西欧封建社会后期，也大都采用这种政体。这种政体的显著特征是：国家权力全部集中在君主手中，其他国家机构只是君主权力的执行机构，君主的意志就是法律，君主实行终身制和家族世袭制。封建制国家的中央集权君主制在其存在的早期阶段曾经起过积极作用，如中国秦王朝和法国中世纪后期建立中央集权制国家后，消灭了诸侯割据，实现了国家和法制的统一，促进了社会生产力的发展和经济的繁荣。但到了封建社会末期，这种中央集权的君主专制，则成为社会生产力进一步发展的严重障碍。

除君主专制政体外，封建社会还出现过封建割据君主制、封建等级君主制和一些封建城市共和政体。在封建割据君主制下，名义上存在统一的国家政权形式，实际上国家权力多由诸侯贵族控制，诸侯贵族并不完全听命于中央政权，而是各自为政，割据而治。封建等级君主制是封建割据君主制向中央集权君主制过渡的 政体，存在于13至14世纪的欧洲，其特征是国家政治生活中等级代表会议的存在与发生作用。等级代表君主政体在法国和英国 都存在过，以法国最为典型。公元10至11世纪，西欧一些城市取得了自治权，建立了城市共和国，如意大利的威尼斯、热那亚、佛罗伦萨等。城市共和国的最高权力由选举产生的市议会掌握，而不集中在终身任职的某个人手中。但这些城市共和国并没有完全摆脱其封建性。

3．资本主义国家政体

资本主义国家的经济基础、生产关系较奴隶制、封建制有很大的不同，其主要政体形式是君主立宪制和民主共和制。

根据君主权力大小及受限制的程度，君主立宪制可区分为二元君主制和议会君主制两类。二元君主制是君主和议会合掌政权，君主处于主管地位而议会处于从属地位的政体。1871年至1919年的德国，明治维新后至第二次世界大战结束时的日本，是实行这种政体的典型。在二元君主制下，君主的权力受到宪法和议会的限制，但君主仍是国家权力的中心，君主拥有全部行政权，君主任命内阁，内阁对君主负责，议会无权控制内阁。议会制定法律，君主无权否决议会的法律。这种政体一般存在于那些资本主义发展较晚封建势力较强的国家，当代西方资本主义国家已不存在这种政体。采取君主立宪制政体的当代资本主义国家基本上都属于议会君主立宪制。在议会君主立宪制下，议会掌握立法权，内阁由议会产生并对其负责，内阁支配行政权，君主仍是国家元首，但其权力是礼仪性的，国家实权控制在内阁手中。议会君主制立宪政体的典型是英国。第二次世界大战后的日本实行的也是这种政体。

民主共和制政体是目前大多数资本主义国家实行的政体。共和政体一般可分为议会制共和制、总统制共和制、半总统半议会制共和制和委员会制共和制。

议会制共和制是以议会为国家政治活动中心，政府由议会产生并对其负责的政体。其基本特征是：第一，议会作为国家代议机关具有最高权力，由普选产生的议员组成的议会享有立法和组织监督政府的权力；第二，由议会中的多数党或多数党联盟组成内阁，从属于议会，向议会负责；第三，国家元首（总统）一般不掌握实际权力，只是名义上的国家元首；第四，国家行政权属于内阁，但内阁政策提案必须得到议会多数通过才能实施，如果议会拒绝或否决内阁提案，就是表示对政府的不信任，这时内阁必须辞职或提请国家元首解散议会，宣布重新选举。现代的德国、意大利以及印度等是议会共和制政体的典型。

总统共和制是由总统直接领导政府，政府不对议会负责的政权组织形式。总统共和制政体的特征是：第一，总统和议会分别由民众定期普选产生，各自对选民负责，有任期限制；第二，总统下设内阁成员（各部部长），在法律上只对总统负责，不对议会负责；第三，总统既是国家元首，也是政府首脑，掌握行政实权；第四，在总统制下，三权分立和制衡比较明显，立法权由国会行使，行政权由总统行使，司法权由法院行使，三者互相牵制、互相制衡。美国是世界上最早实行总统制的国家，后来被不少资本主义国家所效法。

半总统半议会制是由法兰西第五共和国首创，由总统控制国家行政大权，内阁有条件地向议会负责的一种政体。这种体制既具有议会制的特点，又具有总统制的特征，是介于总统制与议会制之间的一种政体。

委员会制是国家的最高行政权由委员会集体行使的一种政体，也叫会议制。它既不同于总统制，也不同于议会制，而是独具特色的一种制度。瑞士联邦是采用委员会共和制的典型。

此外，在第二次世界大战前以及大战期间，德、意、日等国家出现过短暂的资本主义变态政体即法西斯专制政体。

（四）社会主义国家的政体

社会主义国家是工人阶级领导的人民群众掌握政权的国家。同历史上的一切国家一样，社会主义国家也存在一个政体问题，即人民通过什么样的政权组织形式来实现当家做主。对于这个问题，马克思和恩格斯曾经有过论述。他们最早主张采取巴黎公社“议行合一”的政权组织形式，后来又提出“共和国是无产阶级将来进行统治的现成的政治形式”。⁽⁹⁾根据科学社会主义创始人的这一观点，无产阶级政党领导人民建立社会主义国家后，彻底摒弃了君主制，采取了全新的由无产阶级和其他劳动者管理国家的民主共和制。

由于各国具体历史条件不同，社会主义国家的共和政体有不同的具体形式。从俄国十月革命胜利至今，社会主义国家出现过苏维埃制、人民代表大会制、代表团制等政权组织形式，这些政体各具特色。

苏维埃制是世界上第一个社会主义国家的政权组织形式。苏维埃的原意为会议和代表会议，是当时苏俄和此后的苏联的权力机关。苏维埃这种政权组织形式反映了联邦制的特点。其特征是：第一，由选举产生的“苏联最高苏维埃”是国家的最高权力机关，它由“联盟院”和“民族院”两院组成，适应了前苏联多民族的特点。最高苏维埃是国家唯一的立法机关。在权力行使上，两院权力平等，有同等的立法提案权一切法律草案必须经两院出席代表的过半数通过才能成为法律。第二，从最高苏维埃到基层苏维埃组成完整的统一的国家政权机关体系。第三，国家元首是最高苏维埃主席团，是一种集体元首。第四，最高苏维埃不仅是国家最高立法机关，而且是最高国家权力机关。国家最高行政机关 （部长会议）以及审判机关、检察机关的权力都由最高苏维埃所赋予，都要向最高苏维埃负责并报告工作，接受其领导。总之，任何其他国家机关的权力都来源于最高权力机关，其权力都不能平行或超过最高苏维埃。

代表团制是前南斯拉夫社会主义联邦共和国的政权组织形式。这种政权组织形式的特点是：第一，政权组织建立在“代表团制”基础之上。所谓“代表团制”，就是劳动人民和其他公民在他们自己所属的、并在其中工作的自治组织和自治共同体中，用直接的无记名投票的方式选举出一定数量的代表，组成代表团，代表团再从自己的成员中派遣代表到区、省、共和国和联邦的议会中。第二，在联邦一级议会实行两院制。联邦议会由“联邦院”与“共和国和自治省院”两院组成。两院权力平等。联邦院主要 解决有关联邦的共同利益问题，共和国和自治省院着重处理与各共和国和自治省利益密切相关的经济问题，保障协调各共和国和自治省的立场。第三，设有一个在国内外代表南斯拉夫社会主义联邦共和国的机构——联邦共和国主席团，它起着集体元首的作用。第四，这种自治民主制实行立法与行政分开的国家体制，行政与立法之间有一定的制衡关系。立法机构是各级议会，各级政府是各级执行委员会，是行政管理机构。联邦执行委员会是最高行政管理机构。不同的国家机关之间存在着一定的制衡关系，是这一政体的一个重要特点。

上述两种社会主义国家的政权组织形式已由于前苏联和前南斯拉夫的解体和社会性质的改变而不复存在，但它们当时作为社会主义国家的政权组织形式却都具有其典型意义，

除了上述两种典型的社会主义国家政体之外，我国的人民代表大会制度也是一种具有自己特色的典型的社会主义国家政体形式。关于这个问题我们将在第三节“我国的国家形式”中作详细阐述。