执政党对公共权力实施民主监督的法律制度

四、执政党对公共权力实施民主监督的法律制度

执政党的监督程序是一种民主监督程序，它不是依靠国家权力来监督，而是依执政党的权力来行使的监督。实现民主政治，关键是要正确处理好人治与法治的关系，而对权力的监督制约又是重中之重。所谓监督制约，除了国家权力之相互进行外，主要来自人民群众和作为其最高代表的共产党组织。党执政的主要目的是领导和支持人民当家做主，保证和监督国家机关切实按照人民的授权执掌国家权力，而监督权力运行又是确保人民主权的有力手段和强大保障。执政党通过立法、政策建议和人事任免建议，对国家机关实现党的意志提供了一定程度的政治保证和组织保证，这属于正面直接领导。而仅此还是远远不够的，还应当建立反向约束制度，对各级国家机关以及其工作人员实事求是地执行党的决策实施及时的法律监督。为此，要改变那种只依靠党内纪律规范开展活动的观点，在坚持与加强党的纪律监督的大前提下，加大党依据法律进行法律监督的力度。建议制定《政党监督法》，其基本结构为:第一，在内容上，全面调整党对国家机关及其工作人员的监督关系，明确其中的监督主体、监督方式、监督范围、监督手段与监督责任，形成可操作性强的权利义务规范体系。第二，在性质上，《政党监督法》在法律部门中属于宪法性法律的范畴，其所确立的程序属于外部程序而非党的内部程序。第三，在责任方式上，各级党委对同级国家机关的运作情况及其工作人员的监督方式与追究责任的形式，应当符合党的基本政策，符合国家法律的要求。法律责任是法律施行的基本形式，它是国家权力对一切法律关系主体行为进行权威性合法性评价的表现，只能由国家法定机关完成这种评价使命。当然，这并不是排斥国家机关以外的组织和公民也可以进行合法性评价，只是后者的评价不是权威性的，不具有强制力。从法理上讲，法律实施是一个由国家机关执法司法与社会组织及公民护法守法相互结合的系统工程。所以，一方面，党作为人民的代表组织可以也应当对社会行为的合法性进行评价并监督以维护法律的实施，另一方面，这种法律活动必须限定在法律的范围和授权之内。就法律责任的形式看，有一般违法责任和刑事责任，其手段包括侦察、拘留、逮捕、起诉和审判等。只有国家法定机关才有权行使，党组织不必直接行使这些权力。但是，这并不意味着党组织不能对违法行为进行法律上的评价、判断并形成是否合法或违法的判断意见，供法定追责机关参考。可见，在监督方式上，党组织开展监督活动的法律程序包括进行法律调查、提出法律意见和法律建议、协助国家机关进行处理、以及有关国家机关对处理法律后果的回告等。上述程序规则应当用法律确定下来，使之具有法律的效力，并付诸强制实施。

【注释】

[1]江泽民:《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，人民出版社2002年版。

[2]《毛泽东邓小平江泽民论党的建设》，中央文献出版社1998年版，第21页。

[3]权力往往被等同于国家权力或公共权力，但详细分析，权力、国家权力和公共权力三者并非完全一致，公共权力可以拆分为国家权力、社会权力等，“一般而言权力有广义和狭义之分，广义的权力是指某种影响力和支配力，它分为社会权力和国家权力两大类。狭义的权力指国家权力”(李龙主编:《法理学》，中国社会科学出版社、人民法院出版社2003年版，第266页)。此外，有时，国家权力亦被称为“公共权力”(参见《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第171页)。

[4]谢瑞智:《宪法辞典》，台湾文笙书局1979年版，第61页。

[5]R.W.M.Dias，Jurisprudence，Butterworths，1985，p.309.

[6]参见张文显:《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第73页。

[7]参见《彭真文选》，人民出版社1991年版。

[8]［法］让·马克·思古德:《什么是政治的合法性?》，载《外国法译评》1997年第2期。

[9]MaxWeb，Economy and Society，Vol.1，University of Califorlia Press 1978，p.80．

[10]著名法社会学家哈贝马斯在总结不同观点后，将关于合法性的种种思想归结为两种，即经验主义和规范主义。前者认为，“一种统治规则的合法性仍是根据那些隶属于该统治的人对其合法性的相信来衡量的，这是一个‘相信结构、程序、行为、决定、政策的正确性和适宜性，相信官员或国家的政治领导人具有道德上良好的品质，并且应该借此得到承认’的问题”(［德］哈贝马斯:《交往与社会进化》，张博树译，重庆出版社1989年版，第206页)。韦伯的社会赞同说即是。规范主义把合法性定义为某种永恒的美德和正义，即使它得不到社会大众的赞同，也是合法的，奉行价值绝对主义。苏格拉底的正义理论即是。哈贝马斯则指出，“合法性意味着对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，存在着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值——这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身(至少)在事实上被承认”(［德］哈贝马斯:《交往与社会进化》，张博树译，重庆出版社1989年版，第184页)。可见，哈贝马斯试图将两种观点结合起来，强调以符合价值规范为基础的社会认同与支持。

[11]参见［美］沃尔特·F.莫非:《宪法、宪政与民主》，载《比较宪法研究文集》第3辑，山东人民出版社1993年版，第10页。

[12]［美］塞缪尔·亨廷顿:《变动社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海译文出版社1989年版，第8页。

[13]参见李龙、汪习根:《宪政规律论》，载《中国法学》1999年第4期。

[14]毛泽东同志曾对中国共产党领导中国革命的特殊性进行过阐述:“在中国，主要的斗争形式是战争，而主要的组织形式是军队。”《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第543页。

[15]黄炎培:《延安归来》，载《八十年来》，文史资料出版社1982年版，第148页。

[16]《刘少奇选集》(下卷)，人民出版社1985年版，第168页。当时党的领导人彭真同志也指出:“我们过去办事依靠方针、政策、纲领，是完全对的，是适合实际情况的。目前我们已经颁布了宪法，如再按过去那样办事就不够了。必须加强法制，完备我们的法律，才能保障社会主义建设的顺利进行。”《彭真文选》，人民出版社1991年版，第266～267页。

[17]董必武同志在党的八大会议上提出，党在领导国家建设中，必须采取积极措施健全人民民主和法制，其中，依法办事是进一步加强法制的中心环节。参见董必武:《论社会主义民主和法制》，人民出版社1979年版，第136页。

[18]参见石泰峰、张恒山:《论中国共产党依法执政》，载《中国社会科学》2003年第1期。

[19]《毛泽东著作选读》(下册)，人民出版社1986年版，第666～667页。

[20]《邓小平文选》(第一卷)，人民出版社1994年版，第217页。

[21]《邓小平文选》(第一卷)，人民出版社1994年版，第218页。

[22]《邓小平文选》(第一卷)，人民出版社1994年版，第219页。

[23]《邓小平文选》(第一卷)，人民出版社1994年版，第243页。

[24]《毛泽东著作选读》(下册)，人民出版社1986年版，第655～656页。

[25]《毛泽东文集》(第七卷)，人民出版社1999年版，第2页。

[26]参见《聂荣臻回忆录》(下)，战士出版社1983年版，第769页。

[27]《毛泽东著作选读》(下册)，人民出版社1986年版，第829页。

[28]《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1994年版，第146页。

[29]《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1994年版，第333页。

[30]《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社1994年版，第273页。

[31]《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1994年版，第189页。

[32]《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社1994年版，第177页。

[33]参见公丕祥:《邓小平的法制思想与中国法制现代化》，载《中国法学》1995年第1期。

[34]《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社1994年版，第163页。

[35]参见李龙:《论邓小平民主与法制思想的基本特征》，载《中国法学》1995年第3期。

[36]《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1994年版，第147页。

[37]《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社1994年版，第154页。

[38]《人民日报》1989年9月27日。

[39]《人民日报》1996年2月9日。

[40]参见王沪宁:《比较政治分析》，上海人民出版社1987年版，第111页。

[41]参见Hugh A.Bone，American Politics and the Party，System Mcgraw-Hill Book Company，1971，p.136.

[42]参见张文显:《法理学》，高等教育出版社1999年版。

[43]参见李龙:《法理学》，中国社会科学出版社、人民法院出版社2003年版。

[44]参见何士青:《论依法执政与政治文明》，载《中国法学》2003年第6期。

[45]参见［美］庞德:《通过法律的社会控制——法律的任务》，沈宗灵等译，商务印书馆1983年版。

[46]石泰峰、张恒山:《论中国共产党依法执政》，载《中国社会科学》2003年第1期。

[47]参见石泰峰、张恒山:《论中国共产党依法执政》，载《中国社会科学》2003年第1期。

[48]1958年人民公社化浪潮，作为党以运动方式来执政的一个重要表现，使乡政府这一基层行政组织未经修宪程序和全国人民代表大会的批准就根据党的政治决议直接改变为公社。“文革”之前，党主要通过政策来治理社会，公、检、法合署办公，司法工作为阶级斗争服务，党的各级领导机关直接介入从批捕到判决的具体司法业务。“文革”的发动，是毛泽东决定的，未经任何法定程序。在“文革”中，“党权高于一切”被推向极端化、普遍化，政府完全成为党的执行机构，作为人民民主主要载体的人民代表大会则长期不召开，其后果是相当严重，如时任国家主席刘少奇，在未经全国人民代表大会批准的情况下，就被罢免了职务;经毛泽东提议，中共中央政治局批准，邓小平被免除了包括国务院副总理在内的党内外的一切职务;各种由群众组织的“文化革命委员会”和“文化革命代表大会”，仅按照中共中央文件的规定，就成了“权力机构”;在1968年，未经全国人大批准，最高人民检察院、地方各级检察院和军事检察院被全部撤销;全国政协除1966年7月召开过一次会议外，在整个“文革”期间都未开过会，在那个特定时期形同虚设。由于执政活动不讲程序，导致史无前例的大混乱。

[49]参见《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949—1990)》，中国民主法制出版社1990年版，第412～414页。