基于麦肯锡7—S模型分析框架下的城市社区管理创新研究

基于麦肯锡7—S模型分析框架下的城市社区管理创新研究

丁　煌　曾凡军

近年来，为适应经济转轨和社会转型而进行的社区管理调整和变革取得了明显进展和成效，如社区管理职能发生较大转变；社区管理程序和机制有了明显改善。但我国社区管理的现状与社会主义和谐社区建设的要求仍然不很相适应，在管理理念、管理战略、管理结构、管理体制、管理技术等方面还存在不足，应以系统思维方法，全面考量，积极推进社区管理创新。美国麦肯锡管理咨询公司曾构建了一个著名系统思维模型——7—S模型，最早是由美国管理学家理查德·帕斯卡尔和安东尼·阿索斯于1981年提出来的。模型包括7个要素，即共同理念

(Shared Value)、战略(Strategy)、结构(Structure)、体制(System)、风格(Style)、人员(Staff)和技术(Skill)。因这7个要素的英文表达均为“S”开头，故简称为“7—S”模型。其中，战略、结构和体制属于硬件要素，人员、技术、风格和共同理念则属于软件要素。本文试以著名的麦肯锡7—S模型为分析框架，探析社区管理的创新问题。

一、社区管理理念创新:由传统社区管理到社区公共治理和善治

传统的社区管理实行的是政府统治，这样一种统治方式，其主体是公共权力部门，权威只来源于政府，权力向度是自上而下的单向度，遵循的也只是正式规则、程序与制度。因此传统的社区管理方式难以充分调动社区居民的积极性和参与性，难以更好地改善社区居民的生活质量。

社区治理和善治应该成为更新社区管理理念，推进社区建设和社区管理创新的主流方向。社区治理的主体可以是公共权力部门或私人部门，也可以是两者的结合体；权威来源并非政府，而是合作主体间的持续性互动；权力运行的向度是多元的、上下互动的向度；手段是合作、协调等；以信任为基础；遵循的是主体间协商的规则与程序。社区治理和善治的核心方面就在于它是由国家、社会和社区力量，公共和私人部门，政府、社会组织与公民等一同治理社区。善治是治理的一种理想状态，是“使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”^[22]。

在实施社区治理过程中，需不断推进社区治理主体由单中心向多中心转化，不断培育公民社会和社区中介组织，积极发挥社区多中心主体的作用，进一步加强政府与社区组织、社区居民间的合作，从而形成社区治理“不再是由国家指导，而是由国家和私营部门合作”^[23]。改变传统权力运作的自上而下的单向度，建立政府、非营利组织和社区居民之间的多元互动的网络型运作模式，使社区治理组织体系由原来的垂直科层结构向新型的横向网络结构转变，建立以社区共识为基础的充分发挥社区能动性和自主性的新型治理机制。

二、社区管理战略创新:由只重经济发展到重经济发展和“以人为本”

重视社区管理战略的创新，形成更加关心居民的幸福，更加尊重居民的权利，“以人为本”全新的社区管理战略，是现代社会在社区建设和社区管理方面区别于传统社会的一个重要标志。传统的社区管理战略只重经济发展，而忽视了社会和居民的全面发展。现代社区管理战略，在重视经济发展的同时，必须坚持“以人为本”的基本原则，并从社区功能的角度加以认真构思。从一切为了居民的需要和全面发展来看，社区只有制定“以人为本”策略，才能使社区管理更人性化，居民生活更加舒适和居民需要得到充分满足。“以人为本”的社区管理战略创新主要从以下几个方面来体现:其一，社区管理战略应以满足居民的需要为指导。随着现代文明发展，居民的需求越来越呈现多元化的发展趋势，他们越来越需要通过超越个人和家庭层面的、更广泛的人际交往互动网络来满足多样化的需求。其二，社区管理战略应以提高居民的生活质量为目的。其三，社区应该做到以人文环境塑造人、陶冶人、提升人。

三、社区管理组织结构创新:由“大政府、小社会”到“小政府、大社会”

在社区管理组织结构创新方面的总原则是“小政府、大社会”，也就是说，社区管理机构宜小不宜大，但管理职能则宜大不宜小。由“大政府”变为“小政府”，就是从本质上将政府的无限权力和无限责任变为政府的有限权力和有限责任。根据城市社区管理经验，实行小政府、大社会的管理框架，最关键的是精简机构、统一管理和高效能。为了做到这一点，可以按照下面的总体思路去规划社区管理的组织机构:纯粹的行业行为由企业承担；半行政化的服务行为由中介组织承担；政府直接办的经济实体实行政企分开；社会职能转交给社会组织。总之，应不断地使过去政府独家管理格局向社会多方共管的新格局转变，建立起“党委领导，政府负责，社会协同，居民参与”的新型社会管理模式，从根本上还政于居民，还社区于居民，通过居民参与来分担管理事务，从而实现“小政府、大社会”的新型社区管理组织结构。

四、社区管理体制创新:由单中心到多中心

体制创新是社区建设和社区管理创新的首要问题和根本问题。从公共管理学角度看，“体制”首先是一个系统的概念，需要用系统分析方法和新结构功能主义理论对体制创新进行研究，处理好系统与要素、结构与功能的关系，促进体制创新。社区管理体制创新首要的是制度创新，主要从社区管理协调制度、社区管理决策制度、社区管理岗位责任制度、社区管理咨询与协商制度和社区管理考核监督制度几个方面进行创新。

事实上，社区管理涉及社会生活的诸多方面，关系到社会各个不同层次、不同阶层和不同团体的利益，社区管理的主体构成也从传统的政府机关扩展到了公共和私人部门及公民个人，社区管理变成一种“多中心主体”开放式的公共治理。同时作为现代公共治理重要特征的治理结构主体的多元化，也要求我们建立由“单中心”向“多中心”转变的社区治理体制，进一步推进以“善治”为主导的和谐社区的构建。

五、社区管理风格创新:由行政管制型到公共服务型

长期以来，我国政府在管理社会事务的过程中盛行“行政管制”风格。为此，社区管理风格创新即公共服务型社区管理风格的创新，应当从以下三个方面着手:第一，创新社区公共服务内容。社区公共服务的主要内容包括社区党建管理、社区组织管理、社区文化管理、社区教育管理、社区服务管理和社区环境管理。第二，创新社区公共服务体系。包括健全社区服务网络；规范社区服务协调机制；强化社区服务功能；构建便民服务、救助服务、就业服务、教育服务、卫生医疗服务和治安防范服务等服务体系。第三，创新社区公共服务方式。公共服务方式的创新，是20世纪80年代以来西方发达国家社区管理风格创新的一项核心内容，也是我国社区管理风格创新的重要方面。如整合人力服务资源，实现社区居民自我服务；加强包括公益文化、演出文化、民俗文化、娱乐文化、群体文化、科普文化、专题文化、休闲文化、企业文化在内的社区文化服务。

六、社区管理人员创新:由传统人事管理到现代人力资源管理

在管理人员的创新中，关键是要实现从传统人事管理向现代人力资源管理的转变。具体而言包括三个方面的转变:首先，由“以事为中心”向“以人为中心”转变。传统的人事管理善于以事为中心，这是一种落后的工作方式，必须变革，实行现代人力资源管理，以便更加注重调动居民的积极性和创造性，以最大限度地利用好人力资源。其次，由“权力本位”向“能力本位”转变。“权力本位”是以权力作为资源划分的标准，以等级、身份和关系作为人才评价的尺度的逻辑；“能力本位”是以竞争作为获取资源的方式，以实力决定竞争的结果的逻辑。因此，应将“权力本位”向“能力本位”的转变作为社区管理人员创新的一项重要使命。再次，由“视人为成本”向“视人为资源”转变。高度重视社区管理人员在管理社区公共事务中的关键性作用，通过有效途径，及时发现并满足社区管理人员的合理需要，不断挖掘社区管理人员的创造潜能并使其得到显现。

七、社区管理技术创新:从人工型到电子型

社区管理技术创新就是由社区传统的人工型政务向电子政务转变，建设社区电子政务。所谓社区电子政务建设就是要用“电子”手段打造一个更有效的社区“政务”环境，这个建设过程不只是先进技术的应用和管理手段的提升，更重要的是重构一个以“社会管理和公共服务”为中心的社区业务流程，以提高社区的回应力，增进社区的合法性。

社区电子政务对于社区管理有着重要的意义。第一，有利于社区宣传党和政府包括社区管理的方针政策。通过互联网，居民可以非常便捷而及时地了解党和政府的各种政策、法律和法规，也可以通过网络来宣传社区的重大事项，让居民知晓社区管理的目标和现状，以取得居民的支持和理解。第二，有助于社区管理部门和社区居民之间的双向交流。第三，有助于社区管理部门更好地为社区居民提供高质量的服务。第四，有利于提高社区居民的参与性和积极性。通过及时的信息发布，与社区居民就社区事务进行网上讨论。第五，有益于提升社区的整体形象，增加社区的凝聚力。

麦肯锡7—S模型的系统性、功能性以及社区管理的时代性和动态性，要求我们运用系统分析方法和新结构功能主义理论对社区管理系统中的战略、结构、体制、风格、人员、技术、共同理念等要素之间的相互关系、要素与系统之间的关系以及结构与功能之间的关系进行把握和协调，在对各要素和功能进行创新的同时，保持各个要素和各个功能对社会环境的最佳适应状态，并着眼整体，统筹规划，积极推进社区管理创新，努力构建社会主义和谐社区。

(作者单位:武汉大学政治与公共管理学院)