城管局启动城市管理进社区活动

我国在计划经济体制下形成的是政府全能型的管理模式,这种模式在实践中被证明存在明显的弊端。学界一般认为,全能型政府的特点是职能项目多、机构规模大、以直接的和行政的方式管理社会事务。^[23]这种政府全能型的管理模式往往运行成本较高,运转不够灵活,并且刚性化强、适应性弱。在市场经济条件下利益多元化的趋势中,如何协调多元化的社会利益,对我国各级政府而言是一个前所未有的难题。城市设摊管理中引发的矛盾和冲突,就是政府部门在社会利益多元化的条件下协调能力不足、协调手段缺失的最典型、最突出的表现。城市设摊管理之所以会陷入如此尴尬之境地,主要是由于全能型政府对于秩序追求的刚性管理与低收入群体对于生活保障的基本需求之间矛盾加剧的结果。一方面,在长期以来的政府全能型管理模式影响下,城市的管理者以一种刚性的要求来制约城市设摊者的活力,维持所谓的城市运行秩序;另一方面,城市设摊者自身确实需要以这样低成本的设摊方式来保障其基本的生活条件。正是源于此,传统的政府管理的缺陷与设摊者的经营造成了激烈的碰撞与冲突,导致了城市管理秩序多方面的失衡。

现代城市社会是与传统农村社会相对应的概念。与农村社会不同,城市社会尤其是特大型城市不再是“闭路的循环”,而是一个存在巨大的物质、人力、资本、信息等资源高度流动的开放系统。在工业化高效率生产方式的支撑下,现代城市社会构建起一种高效率的人口支持和人群生活模式,城市进行着人口和社会角色的高效率配置,以期在有限的面积和空间下支撑起比在农村社会更多的人口,并满足城市居民日益增长的各种物质和精神需求。但是,现代城市社会的人口支持和人群生活模式存在着一对潜在的矛盾,即:保证城市高效率的生活配置方式与满足城市人群个性化的生活需求之间的矛盾。在这对关系中,前者是指城市管理者的介入和干预,也就是常说的城市管理。城市管理综合执法就是一种主动的介入和干预方式,可以看成是达成城市管理目标的较为有效的手段。后者是指由于城市居民在经济能力、教育背景、工作性质、生活习惯、出生籍贯等方面的差异,在城市生活供给体系中有着各自不同或者各群体之间不同的个性化需求。城市运行中出现的许多问题就是这对矛盾关系冲突的表现和结果。对于设摊者占道摆摊的管理也在很大程度上反映出这对矛盾关系。为了保证城市正常运转的高效率,城市管理者通过地方法规或其他形式规定了城市道路需要随时通畅、不可以在道路上设摊妨碍交通的目标,并授予交警、城管等部门执法权,以保证这个目标的实现,这是这对关系的前者。而设摊者作为城市群体的一员,出于自身的教育背景、经济状况、认知水平等方面的原因,选择了摆摊作为自己的工作,并且由于各种客观条件等原因无法进入集中的市场进行商品销售,最终在道路上设摊就成为他们这个群体的选择。这是这对关系的后者。显然,这对关系产生了不一致和矛盾,它们在道路的功能及使用问题上的看法是相左和冲突的。在城市生活中这样的矛盾还有很多,比如城市景观条例与市民户外晾晒的矛盾,城市规划条例和安全原则与家庭房屋搭建的矛盾等。

改革开放以来,我国经济体制和社会结构发生了深刻的变动,利益格局也出现了深刻的调整。这不但改变了人们的生活状态,也在影响着政府的行为导向。伴随着市场经济的快速发展以及政治、经济、文化等各种思想的冲击,政府在城市发展和管理目标上开始追求现代化的“高大上”,对城市管理秩序提出了比较超前的要求,城市环境和城市形象也得到了政府越来越多的重视。对于城市环境和城市形象的目标追求应当充分结合当地的法治环境和经济条件,否则将无法与其自身的管理能力相适应。当下城管部门在对设摊者管理中的现实困境,恰恰说明政府的管理能力与其目标追求之间存在不协调,最终导致两者的严重失衡。

政府部门急功近利的行为导向决定了在不触及部门利益的情况下,对潜在的深层次问题甚至是正在发生的事情无暇顾及,制度不健全、监督不力、社会保障不足等问题也就随之出现。一方面,类似城市设摊行为往往涉及食品、安全、卫生、交通等多个方面,需要诸多政府部门的共同参与,管理手段应体现综合性、多样性和社会性的要求。但目前仅仅依靠城管部门一家“综合执法”,管理手段单一,城管队伍常常是孤军作战,难以形成合力,治理效果不佳。另一方面,由于现代城市运行的复杂性,政府需要具备高素质的行政执法能力才能保证对城市进行有效管理。而现阶段城市管理部门人员整体素质参差不齐,执法人员专业水平与执法任务不够匹配,各专业管理部门的人才比例较低,高水平、高层次的管理人才更少。这样就容易出现管理缺位和空位现象,难以做到文明执法。上海闵行区莘庄镇的一位城管人员说:“我们引入市场机制,对城市市容进行市场化管理,主要采取本地企业参与管理。我们将莘庄镇共划分为五个板块,分别是广场板块、水清板块、莘潭板块、莘松板块、疏影板块,各个板块都有相应的企业参与市容管理,同时镇政府会定期对其进行考核,有效地抑制了乱设摊现象……人员素质的高低也在一定程度上影响执法,但是目前并没有将城管完全纳入公务员系统,想有高素质人才也只能是一种愿望。”

综上所述,城管人员与设摊者的冲突的原因在于城管维持城市秩序的要求、职责与城市设摊者最基本的生存权利之间的不一致和矛盾。近年来,城管已经成为城市各级政府特别是基层政府在城市管理中“用得最顺手”的部门,城管部门的职能也在不断扩大,其综合执法的目的是维持城市的秩序,而这种秩序的需要正是政府的意志体现。作为另一主体的城市设摊者,其存在有着深刻的社会背景,是城市化发展的一种必然结果。城市设摊的产生有历史、经济、体制和文化等多方面的原因。在历史上,流动摊贩是城市发展的一个重要组成部分,其存在有一定的传统继承性。在文化上,有些马路摊点还带有深厚的历史文化背景。在经济上,随着城市现代化进程的日益加速,大量农村人口向城市转移及城市中低收入者面临生活成本上升、就业压力等,形成了对城市设摊的刚性需求。由此,城管人员与设摊者发生冲突的根源从根本上说是来自城市秩序要求与社会公众生存需求的冲突。在对城市秩序近乎苛刻的管理要求下的城管执法,当遭遇设摊者的阻碍和反抗时,所采取的方式只能是强制的甚至是暴力的,在此情况下,城管人员与设摊者之间无法形成一种良性的互动。